법령입안 심사기준 상세

2. 행정규칙 형식의 선택
가. 법령 또는 행정규칙 중 선택
행정규칙을 입안할 때는 먼저 규정하려는 내용에 맞추어 그것을 담는 그릇, 즉 형식의 선택이 필요하다. 규정하려는 내용이 법률이나 그 밖의 법령에서 행정규칙에 정하도록 위임한 것이라면 당연히 행정규칙에 규정해야 하므로 문제가 간단하나 그렇지 않은 내용이라면 먼저 법령과 행정규칙 중 어느 것에 규정하는 것이 적합한지를 선택해야 한다.
내용이 행정조직 내부만을 규율하는 것이라면 행정규칙에 이를 규정하는 것이 타당할 것이나, 국민의 자유나 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것, 국민의 사회생활 또는 경제생활 등에 영향을 미치는 것 그 밖에 국민의 이해관계가 있는 것은 법령으로 규정해야 한다. 이는 국민에게 이해관계가 있는 것은 국민의 예측가능성 및 실효성을 확보할 수 있도록 하기 위하여 국민 누구나 쉽게 접하고 알 수 있는 법령에 이를 규정해야 하고 행정기관이나 소속 공무원만을 대상으로 하는 행정규칙에 이를 규정하는 것은 적절하지 않기 때문이다.
또한 행정조직 내부만을 규율할 목적으로 규정하는 것이라도 이것으로 인해 국민의 권리·의무나 생활에 영향을 미칠 것으로 예상되거나 그 가능성이 있는 사항도 국민에게 알릴 필요가 있으므로 행정규칙에 규정하기 보다는 법령에 이를 규정하여 국민의 의견을 수렴하고 반영할 수 있도록 해야 한다.
나. 대통령훈령, 국무총리훈령과 그 밖의 행정규칙 중 선택
행정규칙은 발령권자에 따라 대통령이 발령하는 행정규칙, 국무총리가 발령하는 행정규칙, 중앙행정기관의 장이나 그 밖의 기관장이 발령하는 그 밖의 행정규칙으로 분류된다. 대통령이나 국무총리가 발령하는 행정규칙의 형식은 거의 대부분 훈령의 형식으로 발령하고 있다.
따라서 각 부처에서 입안하는 행정규칙의 형식은 대통령훈령, 국무총리훈령이나 그 밖의 행정규칙(훈령·예규·고시·공고 등)으로 구분되며, 행정규칙을 입안할 때에는 우선 이 세 가지 형식 중에서 어떤 형식을 선택할 것인지를 검토할 필요가 있다. 규정하려는 내용이 어느 하나의 부처 또는 기관의 소관 업무에 해당하지 않고 여러 부처나 행정기관의 업무에 관계되는 내용이라면 대통령훈령이나 국무총리훈령에 규정하는 것이 적합하고, 어느 하나의 부처나 기관의 소관 업무에만 관계되면 해당 부처나 기관이 발령하는 행정규칙에 규정해야 한다.
만약 어느 부처나 기관이 발령하는 훈령 등의 행정규칙에서 해당 행정규칙의 적용 대상이 되지 않는 다른 부처나 행정기관의 업무에 관하여 규정한다면 해당 규정은 소관사항의 원칙에 위반되어 그 효력을 인정받을 수 없다.
대통령훈령과 국무총리훈령간의 선택에 대해서는 일반적으로 대통령의 권한에 관한 사항은 대통령훈령으로, 국무총리의 권한에 관한 사항은 국무총리훈령으로 정하는 것이 당연하나 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
우선, 대통령훈령은 대통령이 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 대통령비서실이나 대통령 소속기관(예: 국가정보원, 국가과학기술위원회, 원자력안전위원회 등)이 주로 입안하여 대통령의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 대통령훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 대통령훈령을 입안하는 경우는 대통령 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책 사항에 관한 대통령 보고 내용과 관련하여 입안(예: 국정 홍보 업무의 강화에 관한 규정, 통합 형사사법체계 구축 기획단 규정 등)하는 경우, 해당 훈령의 수명기관에 대통령 소속기관이 포함되는 경우 등이 해당된다.
다음으로, 국무총리훈령은 국무총리가 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 국무총리실, 국무총리 소속기관(예: 법제처, 국가보훈처 등)이 주로 입안하여 국무총리의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 국무총리훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 입안하는 국무총리훈령은 국무총리 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책 사항에 관한 국무총리 보고 내용과 관련하여 입안(예: 「국가소송 및 행정소송에 있어서의 공무원의 자세에 관한 훈령」, 「남북회담 관련 정부 입장 발표에 관한 지침」 등)되며, 특히 국무총리훈령의 경우에는 국무총리 소속하에 설치하는 협의·자문위원회나 일반부처 소속하에 다른 부처나 지방자치단체 소속 공무원을 구성원으로 하는 협의·자문위원회, 지원단·기획단 등의 작업반을 구성하는 경우에도 국무총리훈령의 형식으로 입안되는 경우가 있다.
[주석#
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다. 행정규칙의 종류 선택
앞에서 본 것처럼 행정규칙은 그 형식에 따라 협의의 훈령, 예규, 고시, 공고 등으로 분류된다. 이 중 어느 형식의 것을 선택할 것인지는 규정하려는 내용에 따라 달라진다.
상급행정기관이 하급행정기관 등에 대하여 일반적·추상적인 사안에 대하여 지시하거나 기준을 제시하는 경우에는 훈령, 예규, 고시, 공고 중에서 어느 형식으로 규정해야 하는지에 관해서는 아직 명확한 구체적 기준이 없어 실무상으로도 일부 혼용되는 경우가 많다.
이하에서는 훈령·예규·고시·공고 등을 선택할 때에 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」와 동 시행규칙에서의 규정과 실무상 운영 사례를 종합하여 판단할 필요가 있으며 그 대체적 기준은 다음과 같다.
우선, 법령에서 "…에 관한 사항은 …장관이 결정·고시한다."로 규정하여 행정규칙의 형식을 고시로 정한 경우, 또는 "…에 관한 사항은 관보에 게재하여 공고해야 한다."로 규정하여 행정규칙의 형식을 공고로 정한 경우에는 법령에서 규정한 대로 고시 또는 공고의 형식으로 발령해야 한다. 그러나 법령에서 "…에 관한 사항은 ○○장관이 정한다."로 규정하거나 법령의 위임에 따라 제정하는 행정규칙이 아닌 경우에는 행정규칙의 내용을 고려하여 그 형식을 판단해야 한다.
"훈령"이란 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한 행사를 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 명령이고, "예규"는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 문서이며, "고시"는 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이고, "공고"는 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이다. 따라서 행정기관 내부를 직접적인 적용 대상으로 하는 경우에는 훈령 또는 예규의 형식으로, 일반인에게 일정한 사항을 알리는 것을 목적으로 하는 경우에는 고시 또는 공고의 형식으로 발령해야 한다.
다음으로 예규는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시할 필요가 있는 경우에만 사용하는 행정규칙의 형식이며, 그 나머지의 경우나 형식 선택이 어려울 경우에는 훈령의 형식으로 발령하는 것이 적절하다. 실무 사례를 통하여 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
예규는 그 성격상 통상적으로 제명을 "○○지침"으로 하여 발령하는 경우가 많으며(예: 「공무원인사기록 및 인사사무 처리지침」, 「공무원봉급업무처리지침」, 「실무공무원 대외 직명제 운영지침」, 「공무원행동강령 운영지침」 등), 제명을 "○○예규", "○○규정", "○○ 규칙", "○○기준", "○○요령" 등으로 하여 발령하는 경우도 많다(예: 「징병검사예규」, 「당직 및 비상근무 규정」, 「지명수배취급규칙」, 「금고지정기준」, 「예산편성 및 관리 요령」 등).
일부 부처의 경우 반복적 행정사무의 처리기준을 정한 것으로서 예규의 형식에 의해야 할 내용을 훈령의 형식으로 발령한 경우(예: 「부담금 부과징수업무규정」, 「여비지급규정」 등)도 있으나 적절한 형식선택으로 보기는 어렵다. 다만, 훈령의 형식으로 발령하였다고 하여 그 효력에 영향을 받는 것은 아니다.
위에서와 같이 예규의 형식에 의하는 경우 외에는 훈령의 형식으로 발령하는 것이 적절하다. 일부 부처의 경우 자문위원회나 기획단 등의 운영에 관한 규정을 예규의 형식으로 발령한 사례(예: 「관계기관 협의회 운영규정」, 「장비관리위원회규정」 등)가 있으나, 이 경우 에는 예규보다는 훈령의 형식으로 발령하는 것이 보다 적절하다. 그 밖에 훈령의 형식으로 발령되는 행정규칙의 사례를 보면 다음과 같다.
위임전결규정」
「사무분장규정」
「소속공무원 행동강령」
「소관사업 관리규정」
「자체감사규정」
「회계관계 공무원 지정 및 재정보증규정」
「정보공개제도 운영규정」
「성희롱예방규정」
「민원행정서비스 헌장」
위원회·자료관·민원실·센터 등 운영규정 등」
[주석시작]
1) 지원단·기획단 등에 정원을 부여하는 경우에는 대통령령 형식의 직제로 규정해야 하고, 정원을 부여하지 않는 경우에만 훈령으로 규정할 수 있다.

핵심 키워드 최종 편집자 김기준 님

행정규칙 형식의 선택
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