기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 다른 국내 지방자치단체와 자매결연을 체결하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지?
  
  나. 「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약, 합의 및 양해 각서를 체결하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지?
  
  다. 「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「공유재산 및 물품 관리법」 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 따라 공유재산에 건축물 등 영구시설 설치를 허용하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지?
  
  라. 「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약, 합의 및 양해각서를 취소하거나 철회하려는 경우 사전에 수원시의회에 보고하여야 한다는 내용을 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 다른 국내 지방자치단체와 자매결연을 체결하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약, 합의 및 양해각서을 체결하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「공유재산 및 물품 관리법」 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 따라 공유재산에 건축물 등 영구시설 설치를 허용하려는 경우 사전에 수원시의회의 의결을 받도록 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 라에 대하여
  
  「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무를 부담하거나 권리의 포기를 수반하는 협약, 합의 및 양해각서를 취소하거나 철회하려는 경우 사전에 수원시의회에 보고하여야 한다는 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  가. 공통사항
  
  「지방자치법」 제39조제1항에서는 지방의회는 조례의 제정·개정 및 폐지(제1호), 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분(제6호), 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기(제8호), 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항(제10호), 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항(제11호) 등을 의결한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라, 「수원시의회 의결사항 등에 관한 조례안」(이하 “수원시조례안”이라 함) 제1조에서는 「지방자치법」 제39조제1항과 각종 법령 및 조례에 따라 지방의회의 의결을 받아야 하는 사항 외에 수원시의회에서 의결되어야 할 사항과 그 밖에 보고되어야 할 사항을 정함으로써 시민의 의견이 충실히 시정에 반영될 수 있도록 하여 투명하고 민주적인 자치행정을 실현하고자 함을 그 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조제1항에서는 「지방자치법」 제39조제2항에 따라 수원시의회(이하 “의회”라 함)에서 의결되어야 할 사항으로 다른 지방자치단체와의 자매결연을 체결하려는 경우(제1호), 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 의무를 부담하거나 권리의 포기를 수반하는 협약, 합의 및 양해각서 등(이하 “협약등”이라 함)을 체결하려는 경우(제3호), 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 따라 건축물 등 영구시설의 설치를 허용하려는 경우(제5호) 등을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 본문에서는 수원시장은 제1항에 해당하는 사항에 대하여 사전에 의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조제1항에서는 의회에 보고되어야 할 사항으로 당해 연도 주요업무 계획, 인력 현황 및 연간 운용계획(제1호), 같은 조례 제2조제1항제3호에 따라 체결한 협약등을 철회하려는 경우(제3호) 등을 규정하고 있습니다.
  
  한편, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하면서 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이고(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것이므로(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 이 사안의 경우, 「지방자치법」 제39조제2항에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 조례로 따로 정할 수 있다고 하더라도 ‘조례로 정하려는 내용이 집행기관과 의결기관의 권한배분 원리에 위배되어서는 안 된다고 할 것’ 입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  이 사안은 수원시조례안에 수원시장이 다른 국내 지방자치단체와 자매결연을 체결하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  「지방자치법」 제39조제1항제10호 및 같은 법 시행령 제37조에서는 지방의회의 의결사항으로 외국 지방자치단체와의 자매결연 체결이나 국제행사의 유치ㆍ개최 등 교류협력에 관한 사항을 규정하면서도 국내 지방자치단체와의 자매결연 체결에 대해서는 지방의회의 의결을 받도록 명시적으로 규정하고 있지 않으나, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐만 아니라, 일반적으로 “자매결연”은 두 개의 지방자치“단체”가 서로 교류하기 위하여 체결하는 협약으로서 이러한 자매결연 체결 권한을 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 집행권한으로 보기는 어려울 것이므로(법제처 2017. 6. 15. 의견제시 17-0144 참조), 국내 지방자치단체와의 자매결연 체결을 하려는 경우 사전에 지방의회의 의결을 받도록 각각의 지방자치단체에서 조례로써 별도로 정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  따라서, 수원시조례안에 수원시장이 다른 국내 지방자치단체와 자매결연을 체결하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  이 사안은 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 체결하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  먼저, 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서는 “법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항”을 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있고, 이는 지방자치단체의 장이 이 같은 의사표시를 하기 전에 지방의회의 의결을 받도록 한 의미라고 할 것이므로(법제처 2014. 10. 24. 의견제시 14-0234 참조), 조례에 별도의 규정이 없더라도 “법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항”에 해당하면 그 의사표시의 방법이나 형식에 관계없이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 사전에 지방의회의 의결을 받아야 할 것입니다.
  
  한편, 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 “협약등”을 체결하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정하는 것이 집행기관과 의결기관의 권한배분 원리에 위배되는지 여부와 관련하여, 일반적으로 “협약등”은 지방자치“단체”인 수원시가 다른 국내외의 기관·단체 등과 체결하는 것으로서 이러한 협약등을 체결하는 권한이 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 집행권한으로 보기는 어렵고(법제처 2016. 6. 17. 의견제시 16-0149 참조), 특히, 협약등에 예산이 수반되는 사업 추진 등 수원시에 부담이 될 수 있는 내용이 포함되어 있는 등 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 경우에 그 협약등은 의회 동의를 요하지 않는 단순한 신사협정에 불과하다고 보기는 어려울 것이므로, 이와 같은 사항에 대하여 사전에 의회의 의결을 받도록 조례에 규정하는 것이 수원시장의 고유권한을 침해한다거나 집행권한을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵습니다.
  
  따라서, 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 체결하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  이 사안은 수원시조례안에 수원시장이 공유재산법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 따라 공유재산에 건축물 등 영구시설 설치를 허용하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  공유재산법 제13조 본문에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑·교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하면서 같은 조 단서에서는 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조제1항에서는 공유재산법 제13조 단서에 따라 공유재산에 영구시설물을 축조할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 공유재산법 제13조 단서 및 제1항 각 호에 따라 영구시설물을 축조하려는 자는 그 영구시설물의 축조 또는 원상회복 등에 관한 계획서를 해당 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 공유재산법 시행령 제9조제2항에서 영구시설물을 축조하려는 자는 계획서를 ‘해당 지방자치단체의 장’에게 제출하여야 한다고 규정하여 공유재산에 영구시설물의 축조를 허용할지 여부를 판단할 수 있는 권한을 ‘지방자치단체의 장’에게 부여하고 있는 것으로 보입니다. 또한, 공유재산에 영구시설물을 축조할 수 있는 경우로 공유재산법 시행령 제9조제1항제4호에서는 지방자치단체의 조례로 정하는 「외국인투자 촉진법」 제2조제1항제6호에 따른 외국인투자기업이 사용·수익허가기간 또는 대부기간이 끝난 후 그 영구시설물을 해당 지방자치단체에 기부하거나 공유재산을 원상회복하는 조건으로 축조하는 경우(제4호)를 규정하여 외국인투자기업의 범위에 대해서는 조례로 정하도록 위임하고 있고, 같은 항 제11호에서는 해당 지방자치단체의 장이 아닌 다른 지방자치단체의 장이 공유재산법 제5조제2항제1호의 공용재산에 해당되는 건축물을 축조하는 경우로서 지방자치단체장 간에 서로 합의하고 해당 지방의회가 동의한 경우를 규정하여 지방의회의 동의가 필요한 경우를 규정하고 있으나, 그 외의 같은 항 각 호에 해당하는 경우에는 해당 지방자치단체장의 재량에 따라 영구시설물의 축조를 허용할지 여부를 판단할 수 있을 것으로 보이고, 이와 같은 지방자치단체장의 재량 판단에 지방의회가 관여할 여지는 적은 것으로 보입니다.
  
  또한, 「지방자치법」 제39조제1항제6호에서는 지방의회의 의결사항으로 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제36조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분”이란 공유재산법 시행령 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득·처분을 말한다고 규정하고 있으며, 공유재산법 시행령 제7조제1항에서는 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)에 포함되어야 할 공유재산의 범위를 규정하고 있는바, 해당 규정은 영구시설물 중 중요 재산의 취득에 관하여는 공유재산법 시행령 제7조제1항에 따라 “관리계획”으로 정하여 지방의회의 의결을 받도록 한 것으로, 같은 법 시행령 제9조제1항 각 호에 해당하는 모든 경우에 있어서 지방의회의 의결을 받도록 하려는 취지로 볼 수 없고, 수원시조례안 제2조제1항제5호와 같이 영구시설 설치를 허용하려는 경우 개별적인 사안별로 사전에 의회의 의결을 받도록 한다면, 「지방자치법」 제39조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제36조제1항 등에 따라 “관리계획”으로 의회의 의결을 받은 사항에 대해서도 개별적인 사안이 발생하는 시점에 또 다시 의회의 의결을 받아야 하는 등 중복 동의의 문제가 발생할 수 있어 불합리한 점이 있습니다.
  
  따라서, 수원시조례안에 수원시장이 공유재산법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 따라 공유재산에 건축물 등 영구시설 설치를 허용하려는 경우 사전에 의회의 의결을 받도록 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
  
  마. 질의 라에 대하여
  
  이 사안은 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 취소하거나 철회하려는 경우 사전에 의회에 보고하여야 한다는 내용을 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  살피건대, 수원시조례안 제3조제1항제3호의 내용은 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 의회의 의결을 받아 체결한 협약등을 취소하거나 철회하려는 경우 의회에 보고하도록 하는 것이고, 수원시장이 이와 같은 내용을 사전에 의회에 보고한 후 반드시 의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속력이 있는 것은 아니라는 점, 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등의 경우 협약서 등에 수원시의 예산 부담 등의 내용이 포함될 것인데, 「지방자치법」과 「지방재정법」 등에 따라 지방자치단체 예산의 심의·확정 및 결산의 승인 권한은 지방의회에 있어 지방자치단체의 재정운용에 대한 최종적인 확정권한이 지방의회에 유보되어 있으므로, 수원시장이 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 체결하려는 경우뿐만 아니라 이를 취소·철회하는 경우에도 예산 및 결산 등에 있어 의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 해당 내용이 필요하다고 볼 여지도 있는 점, 수원시 협약등의 취소·철회에 관한 사항을 의회에 보고하도록 함으로써 협약등의 체결 후 그 결과에 대한 시정행정의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있다는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 취소하거나 철회하려는 경우 사전에 의회에 보고하여야 한다는 내용을 규정하는 것이 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵습니다(법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328 참조).
  
  따라서, 수원시조례안에 수원시장이 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의무부담이나 권리의 포기를 수반하는 협약등을 취소하거나 철회하려는 경우 사전에 의회에 보고하여야 한다는 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.