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안건번호 의견18-0134 요청기관 경상남도 양산시 회신일자 2018. 6. 28.
안건명 경상남도 양산시의회 - 「사회복지사업법」제34조, 「사회복지사업법 시행규칙」제21조 및 「양산시 사회복지시설 설치 및 지원 등에 관한 조례 시행규칙」제4조에 따라 사회복지시설을 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」과「양산시 복지재단 설립 및 운영에 관한 조례」에 따라 설치된 복지재단에 위탁 할 경우「양산시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례」에 따른 시의회 동의 유무
  • 질의요지

    「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 및 「양산시 복지재단 설립 및 운영에 관한 조례」에 따라 설립된 양산시 복지재단과, 양산시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 양산시 산하기관이 아닌 법인·단체 등에 위탁하는 사항 등을 규정하고 있는「양산시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례」와 관련하여,

    가. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 양산시 복지재단이 현행 「양산시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례」 제1조 및 제2조의 “시 산하기관”에 해당하는지?

    나. 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 양산시 복지재단이 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”에 해당하는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 양산시 복지재단은 양산시민간위탁조례 제1조 및 제2조의 “시 산하기관”에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립된 양산시 복지재단은 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

  • 이유

    가. 질의의 공통사항

    「사회복지사업법」제34조제1항에서는 국가나 지방자치단체는 사회복지시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 국가나 지방자치단체가 설치한 사회복지시설은 필요한 경우 사회복지법인이나 비영리법인에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 또한 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제2조제1항에서는 지방자치단체가 설립하고 같은 법 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관에 대하여 지방출자출연법을 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서 문화, 예술, 장학(?學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업을 규정하고 있습니다.

    그리고 「양산시 사회복지시설 설치 및 지원 등에 관한 조례」 제4조제3항에서는 시가 설치한 사회복지시설은 사회복지법인 또는 비영리법인에게 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 「양산시 복지재단 설립 및 운영에 관한 조례」(이하 “양산시복지재단조례”라고 함) 제4조에서는 사회복지시설 운영 및 관리(제3호), 그 밖에 양산시장이 위탁하는 사업(제7호) 등을 양산시 복지재단의 사업으로 규정하고 있으며, 같은 조례 제9조에서는 재단의 기본재산은 시 출연금과 그 밖의 수입금으로 조성한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제13조제1항에서는 양산시장은 다른 법령의 규정에 의한 경우를 제외하고는 양산시 복지재단의 사업과 관련된 양산시의 사무를 양산시 복지재단에 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.

    나. 질의 가에 대하여

    「양산시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례」(이하 “양산시민간위탁조례”라고 함) 제1조에서는 “이 조례는 「지방자치법」 제104조 및 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 따라 양산시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 시 산하기관이 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 사무를 정하여, 민간의 자율적인 행정참여 기회를 확대하고 행정사무의 간소화를 통한 행정능률 향상을 도모함을 목적으로 한다”고 규정하고 있고, 같은 조례 제2조제1호에서는 “민간위탁”이라 함은 각종 법률에 규정된 양산시장의 사무 중 일부를 시 산하기관이 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “수탁기관”이라 함은 시장의 사무를 위탁받은 시 산하기관이 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 양산시 복지재단이 양산시민간위탁조례 제1조 및 제2조에서 규정한 “시 산하기관”에 해당하는지 여부에 대한 질의로 보입니다.

    먼저, 현행법령상 지방자치단체 산하기관의 의미나 범위를 정의하고 있는 규정은 없으나, 일반적으로 산하기관이란 어떤 기관에 소속된 것과 유사한 정도의 관리ㆍ감독을 받는 기관을 의미한다고 할 것인바, 지방자치단체 산하기관은 해당 산하기관의 설치 근거가 되는 법령이나 조례에 따라 업무의 범위가 정해지고 이에 대한 관리ㆍ감독이 가능하여, 의회의 동의(양산시민간위탁조례 제4조제2항)나 수탁기관선정위원회의 심사(양산시민간위탁조례 제5조 및 제6조) 등의 방법을 통한 추가적인 관리ㆍ감독이 필요하지 않은 점 등을 고려하여 양산시민간위탁조례 제1조 및 제2조에서 같은 조례가 적용되는 수탁기관의 범위에서 양산시 산하기관을 제외하도록 규정한 것으로 보입니다(법제처 2017. 9. 6. 의견 17-0211 제시사례, 법제처 2018. 4. 6. 의견 18-0081 제시사례 등 참조).

    살피건대, 양산시 복지재단은 지방출자출연법 제4조에 따라 양산시의 출연금 등을 기본재산으로 하여 설립된 출연기관으로서(양산시복지재단조례 제9조, 행정자치부고시 제2015-32호 각 참조), 지방출자출연법에서는 출자ㆍ출연 기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때 지방자치단체의 장에게 보고해야 하고(제18조제2항), 지방자치단체의 장은 보고된 출자ㆍ출연 기관의 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명해야 하며(제18조제3항), 지방자치단체의 장이 시정을 명한 경우 출자ㆍ출연기관은 특별한 사정이 없는 한 그에 따라야 하고( 제18조제4항), 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 출자ㆍ출연 기관에 위탁한 사업 등에 대하여 해당 출자ㆍ출연 기관을 지도하거나 감독할 수 있으며(제25조제1항), 지방자치단체의 장은 출자ㆍ출연 기관의 업무, 회계 및 재산에 관한 사항을 검사하거나 해당 기관에 필요한 보고를 하게 할 수 있다(제26조)고 규정하고 있습니다.

    또한 양산시 복지재단은 양산시민의 다양한 복지수요에 부응하고 복지서비스의 전문성을 증진하여 내실 있는 복지서비스를 제공하기 위한 목적으로 설립된 재단으로서(양산시복지재단조례 제1조), 양산시복지재단조례에서는 양산시 복지재단은 매 회계연도의 사업계획 및 예산과 사업실적 및 결산 보고서를 양산시장에게 제출하도록 규정하고 있고(제11조제2항 및 제3항), 양산시장으로 하여금 양산시 복지재단의 업무ㆍ회계 및 재산에 대하여 감사 및 지도ㆍ감독 등을 할 수 있고 필요한 사항에 대하여 보고 또는 관련 자료의 제출을 명할 수 있으며(제14조제1항), 그에 따른 지도ㆍ감독 및 서류검사 결과 위법 또는 부당한 사항이 있을 때에는 양산시 복지재단에 그 시정을 명하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있도록 규정하고 있고(제14조제2항), 나아가 양산시장은 필요한 경우 양산시 복지재단에 소속 공무원을 파견하거나 겸임하게 할 수 있도록 규정하고 있습니다(제15조제1항).

    따라서, 지방출자출연법에 따라 설립된 양산시 복지재단은 양산시민간위탁조례 제1조 및 제2조의 “시 산하기관”에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

    다. 질의 나에 대하여

    「지방자치법」 제104조제2항에서는 “지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이 사안은 양산시 복지재단이 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”에 해당하는지 여부에 대한 질의로 보입니다.

    살피건대, 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”란 법령이나 조례에 따라 설치된 단체, 지방자치단체가 출연ㆍ보조를 통하여 재정적으로 그 시설의 설치ㆍ운영에 대하여 관리ㆍ감독을 할 수 있는 단체 또는 그 밖에 지방자치단체가 그 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 단체 등을 말한다고 할 것입니다(법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례, 법제처 2018. 5. 4. 의견 18-0081 제시사례 등 참조).

    앞서 살펴본 바와 같이, 양산시 복지재단은 지방출자출연법 제4조 및 양산시복지재단조례에 따라 양산시의 출연금 등을 기본재산으로 설립된 출연기관으로서, 양산시장은 지방출자출연법 및 양산시복지재단조례에 의하여 재정적으로 양산시 복지재단의 설치ㆍ운영에 대한 관리ㆍ감독을 할 수 있고, 양산시 복지재단의 조직이나 활동 등에 대하여 법률상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있다고 할 것입니다.

    따라서, 지방출자출연법에 따라 설립된 양산시 복지재단은 「지방자치법」 제104조제2항의 “공공단체”에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

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