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• 질의요지

  
  

  거창군은 자연생태계 보호의식을 고취하고 천적을 이용한 친환경농법을 실천하기 위하여 「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」 제6조, 제23조 및 「거창천적생태과학관 관리 및 운영조례」에 따라 ‘거창천적생태공립과학관’을 경상남도지사에 등록하여, 설립ㆍ운영하고 있는데,
  
  거창군은 천적을 이용한 친환경농법을 실천하기 위하여 거창천적생태공립과학관에서 천적곤충을 생산하여 유상으로 농가에 공급하는 업무 및 기능을 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 거창군은 질의 내용의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않는 것으로 보이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  
  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미한다고 할 것인바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), 이 사안에서는 「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」(이하 “과학관법”이라 함)에 따라 설립된 거창천적생태공립과학관에서 천적곤충을 생산하여 유상으로 농가에 공급하는 업무 및 기능을 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 과학관법에 위배되는 것이 아닌지 살펴보겠습니다.
  
  먼저, 국립, 공립 및 사립 과학관을 지원ㆍ육성에 관한 내용을 규정하고 있는 과학관법의 입법목적(제1조)은 과학기술문화를 창달하고, 청소년의 과학에 대한 탐구심을 함양하여 국민의 과학기술에 대한 이행증진에 이바지하기 위한 것으로서, 과학관법 제5조에서는 과학관의 사업범위는 과학기술자료의 발굴ㆍ수집ㆍ보존ㆍ관리 및 전시, 과학기술자료에 관한 전문적ㆍ학술적인 조사ㆍ연구, 과학기술자료에 관한 각종 간행물의 제작ㆍ배포 등이라고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 과학관의 주요기능은 과학기술자료들의 체계적인 관리시스템을 마련하여, 국민들에게 중요과학기술자료를 전시함으로써 우리 과학기술에 대한 자긍심을 제고하고 과학기술발전에 기여하는 것이라고 보입니다.
  
  이 사안에서 거창천적생태공립과학관이 천적을 이용한 친환경농법을 실천하기 위하여 천적곤충을 생산하여 유상으로 농가에 공급하는 업무를 하는 것은 과학기술자료의 수집ㆍ조사ㆍ연구하여 이를 보존 전시함으로써 국민들에게 ‘과학기술지식을 보급하는 기능’을 수행하는 과학관의 설립목적 및 기능에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
  
  또한, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수 밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 과학관법 제18조제3항의 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제10조제1항에서는 국립과학관 및 시ㆍ도에 등록된 과학관이 운영할 수 있는 수익사업의 범위를 간행물의 제작ㆍ판매(제1호), 전시품 및 기념품의 제작ㆍ판매(제2호) 등으로 한정적으로 열거하고 있는 법문언 및 이 규정의 입법취지는 과학관은 과학기술자료를 수집ㆍ조사ㆍ연구하여 이를 보존ㆍ전시함으로써 과학기술문화 창달에 이바지하기 위하여 설립된 목적 범위내에서 운영될 수 있도록 규정한 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때, 거창천적생태공립과학관에서 천적곤충을 전시하고, 이를 전시품 또는 기념품의 일종으로 관람자에게 판매하는 사업의 경우라면 전시품 및 기념품의 제작ㆍ판매로서 과학관법령에 따른 등록된 공립과학관의 수익사업범위에 포함된다고 보이나, 나아가 해당 과학관에서 천적곤충을 생산하여 박물관의 전시, 관람과 관계 없는 농가에 유상으로 판매하는 사업을 할 수 있도록 조례에서 규정하는 것은 과학관법 시행규칙 제10조제1항 각 호의 법문언 및 그 입법취지와 맞지 않는 것으로 보입니다.
  
  나아가 친환경농어업을 실천하는 농어업인을 육성하여 지속가능한 친환경농어업을 추구하고 이와 관련된 친환경농수산물과 유기식품 등을 관리하는 것을 목적(제1조)으로 제정된 「친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률」 (이하 “친환경농어업법”이라 함)제13조에서는 지방자치단체의 장은 친환경농어업을 발전시키기 위하여 친환경농어업에 필요한 기술과 자재 등의 연구ㆍ개발과 보급 및 교육ㆍ지도에 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  그렇다면 거창군에서는 친환경농업 육성사업을 효율적으로 관리ㆍ운영하기 위하여 「거창군 친환경농업육성조례」를 제정하여 운영하고 있으므로, 거창군에서는 천적을 이용한 친환경농법을 실천하기 위하여 친환경농어업법 및 「거창군 친환경농업육성조례」에 따라 농가에 천적곤충을 공급할 수 있는 시책을 마련하고, 이와 관련한 사업을 지원할 수 있을 것으로 보이는바, 과학관법령에 따라 과학관의 업무, 기능 또는 수익사업으로서 천적곤충을 생산하여 유상으로 농가에 공급할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
  
  [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」
  제1조(목적) 이 법은 과학관의 설립ㆍ운영 및 지원ㆍ육성에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 과학기술문화를 창달하고, 청소년의 과학에 대한 탐구심을 함양하며, 국민의 과학기술에 대한 이해증진에 이바지함을 목적으로 한다.
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. "과학관"이란 과학기술자료를 수집ㆍ조사ㆍ연구하여 이를 보존ㆍ전시하며, 각종 과학기술교육프로그램을 개설하여 과학기술지식을 보급하는 시설로서 제6조제1항에 따른 과학기술자료, 전문직원 등 등록 요건을 갖춘 시설을 말한다.
  2. "과학기술자료"란 기초과학ㆍ응용과학ㆍ산업기술ㆍ과학기술사 및 자연사에 관한 자료와 그 밖에 대통령령으로 정하는 자료로서 과학ㆍ기술에 관한 역사적ㆍ교육적 가치가 있는 것을 말한다.
  3. "과학기술교육프로그램"이란 과학기술지식을 보급하기 위한 각종 경연(競演), 실험ㆍ실습, 강좌ㆍ강연회, 영사회(映寫會) 및 체험ㆍ탐구ㆍ연구 프로그램 등을 말한다.
  제5조(사업) 과학관은 다음 각 호의 사업을 한다.
  1. 과학기술자료의 발굴ㆍ수집ㆍ보존ㆍ관리 및 전시
  2. 과학기술자료에 관한 전문적ㆍ학술적인 조사ㆍ연구
  3. 과학기술교육프로그램의 개설ㆍ운영
  4. 과학기술자료에 관한 각종 간행물의 제작ㆍ배포
  5. 국내외 다른 과학관과의 과학기술자료ㆍ간행물 또는 정보의 교환 및 공동연구 등의 협력
  6. 그 밖에 과학관의 설립목적을 달성하기 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
  제18조(수익사업) ① 등록과학관 및 국립과학관법인은 과학관사업과 관련된 인쇄물, 시청각자료, 기념품 등의 제작ㆍ판매 및 편익시설의 운영 등 과학관 관리ㆍ운영에 필요한 재원을 조달할 목적으로 수익사업을 할 수 있다. <개정 2013. 1. 23.>
  ② 수익사업에서 얻은 수익금은 과학관의 목적사업 외의 용도로 사용할 수 없다.
  ③ 수익사업의 범위, 그 밖에 수익사업 운영 등에 필요한 사항은 과학기술정보통신부령으로 정한다.
  제23조(조례의 제정) 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도는 과학관의 설립과 운영에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있다.
  
  「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 시행령」
  제2조(그 밖의 과학기술자료) 「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제2호에서 "대통령령으로 정하는 자료"란 시설물 또는 영상매체 등을 이용하여 과학기술에 대한 이해와 흥미를 유발시키기 위한 자료를 말한다.
  제4조(과학관의 사업) 법 제5조제6호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다.
  1. 야외관찰학습지도
  2. 전시기법의 연구ㆍ개발
  3. 특별전시회의 개최
  4. 표본 제작의 실습지도
  5. 산업현장 실습지도
  6. 과학 공작 및 모형의 조립지도
  7. 과학경연대회의 개최
  8. 체험ㆍ탐구ㆍ연구 프로그램 등의 개설ㆍ운영
  
  「과학관의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률 시행규칙」
  제10조(수익사업의 범위 등) ① 법 제18조에 따라 등록과학관 및 국립과학관법인(법 제6조의2제2항에 따른 국립과학관법인을 말한다. 이하 같다)이 할 수 있는 수익사업은 다음 각 호와 같다.
  1. 간행물의 제작ㆍ판매
  2. 전시품 및 기념품의 제작ㆍ판매
  3. 실험 기자재의 제작ㆍ판매
  4. 시청각용 비디오테이프 및 필름의 제작ㆍ판매
  5. 관람자를 대상으로 하는 숙박시설의 설치ㆍ운영
  6. 전기ㆍ전자ㆍ기계 등 과학의 원리를 응용한 놀이시설의 설치ㆍ운영
  7. 수영장시설의 설치ㆍ운영
  8. 매점 등 편익시설의 설치ㆍ운영
  9. 등록과학관 또는 국립과학관법인의 시설물을 이용한 광고
  ② 법 제18조에 따른 등록과학관 및 국립과학관법인의 수익사업을 위한 시설은 과학관 부지에 설치ㆍ운영하여야 한다.
  
  「친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률」
  제1조(목적) 이 법은 농어업의 환경보전기능을 증대시키고 농어업으로 인한 환경오염을 줄이며, 친환경농어업을 실천하는 농어업인을 육성하여 지속가능한 친환경농어업을 추구하고 이와 관련된 친환경농수산물과 유기식품 등을 관리하여 생산자와 소비자를 함께 보호하는 것을 목적으로 한다.
  제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가는 친환경농어업 및 유기식품등에 관한 기본계획과 정책을 세우고 지방자치단체 및 농어업인 등의 자발적 참여를 촉진하는 등 친환경농어업 및 유기식품등을 진흥시키기 위한 종합적인 시책을 추진하여야 한다.
  ② 지방자치단체는 관할구역의 지역적 특성을 고려하여 친환경농어업 및 유기식품등에 관한 육성정책을 세우고 적극적으로 추진하여야 한다.
  제13조(친환경농어업 기술 등의 개발 및 보급) ① 농림축산식품부장관ㆍ해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장은 친환경농어업을 발전시키기 위하여 친환경농어업에 필요한 기술과 자재 등의 연구ㆍ개발과 보급 및 교육ㆍ지도에 필요한 시책을 마련하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>
  ② 농림축산식품부장관ㆍ해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장은 친환경농어업에 필요한 기술 및 자재를 연구ㆍ개발ㆍ보급하거나 교육ㆍ지도하는 자에게 필요한 비용을 지원할 수 있다.
  
  「곤충사업의 육성 및 지원에 관한 법률」
  제11조(곤충의 사육기준 및 규격 등) ① 삭제 <2015. 8. 11.>
  ② 농림축산식품부장관은 천적곤충, 화분매개곤충, 환경정화곤충, 식ㆍ약용곤충 및 학습ㆍ애완곤충 등으로 유통 또는 판매 가능한 곤충의 종류 및 사육기준과 규격 등을 대통령령으로 정하는 바에 따라 마련하고 이를 준수하게 할 수 있다.
  제12조(곤충산업에 종사하는 자의 신고 등) ① 곤충 또는 곤충의 산물ㆍ부산물을 생산(곤충의 사육을 포함한다. 이하 같다), 가공 또는 유통하려는 자는 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.>
  ② 제1항에 따라 신고한 내용을 변경하려면 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 변경신고를 하여야 한다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경할 때에는 예외로 한다. <신설 2011. 7. 25., 2013. 3. 23., 2015. 8. 11.>
  ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 한 자에게 곤충의 무단방출 및 탈출로 인하여 사람의 생명ㆍ신체와 생태환경에 대한 피해 등이 발생하지 아니하도록 적절한 예방조치를 요구할 수 있다. <개정 2011. 7. 25., 2015. 8. 11.>
  ④ 제1항 및 제2항에 따른 신고 및 변경신고와 제3항에 따른 예방조치 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
  
  「거창천적생태과학관 관리 및 운영조례」
  제1조(목적) 이 조례는 천적생태에 대한 체험 및 학습의 기회와 다양한 정보제공을 통하여 자연생태계 보호의식을 고취하고, 천적을 이용한 친환경농법을 실천하기 위하여 설립한 거창천적생태과학관의 효율적인 관리 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제2조(명칭 및 위치) 시설의 명칭은 거창천적생태과학관(이하 “과학관”이라 한다)으로 하고, 그 소재지는 거창군 거창읍 정장리 819-10번지 일원에 둔다.
  제3조(업무 및 기능) 과학관은 다음 각 호의 업무 및 기능을 수행한다.
  1. 천적생태체험을 통한 자연생태계 보호의식 고취
  2. 천적에 관한 자료의 발굴·수집·보존·관리 및 전시
  
  「거창군 친환경농업육성조례」
  제1조(목적) 이 조례는 「친환경농업육성법」에 따라 군의 친환경농업 육성사업을 효율적으로 관리·운영하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.(개정 2012. 10. 16.)
  제2조(적용범위 및 정의) ① 이 조례에서 말하는 친환경농업 및 친환경농산물의 적용범위는 「친환경농업육성법」제2조 및 제16조에 따른다.
  ② 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “친환경농업”이란 합성농약, 화학비료, 항생·항균제 등 화학자재를 사용하지 않거나 최소화하고 농·축·임업 부산물의 재활용 등을 통하여 농업 생태계와 환경을 유지·보전하면서 안전한 농·축·임산물(이하“농산물”이라 한다)을 생산하는 농업을 말한다.
  2. “친환경농산물”이란 친환경농업을 통하여 생산된 농산물을 말한다.
  3. “인증농산물”이란 친환경농업을 통하여 생산되어 「친환경농업육성법」제17조에 따라 인증받은 농산물을 말한다.
  4. “친환경농업기술”이란 친환경농업을 영위하는데 이용되는 농법이나 이론 또는 자재의 생산방법 등을 말한다.
  5. “광역단지”란 1,000헥타르 이상의 농경지에서 친환경농업으로 친환경농산물을 생산, 가공, 판매 등의 활동을 함께하기 위하여 농업인 또는 생산자 단체가 조직한 영농단지를 말한다.
  제3조(군수의 책무) 군수는 지역적 특성을 고려하여 친환경농업의 육성·발전에 관한 정책을 수립하고 이를 적극적으로 추진하여야 한다.
  제6조(친환경농업 실천계획) ① 군수는 정부의 친환경농업 육성계획에 따라 친환경농업의 발전을 위한 친환경농업 실천계획(이하 “실천계획”이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.
  ② 실천계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
  1. 농업분야의 환경보전을 위한 기본방향
  2. 농업의 환경오염 실태 및 개선대책
  3. 합성농약, 화학비료 및 항생·항균제 등 화학자재 사용량 감축방안
  4. 친환경농업의 발전을 위한 각종 기술개발 방안
  5. 친환경농업단지 육성방안
  6. 친환경농산물의 생산·유통 활성화 및 소비촉진 방안
  7. 친환경농업인의 소득증대 방안
  8. 실천계획의 추진에 소요되는 재원의 조달방안
  9. 그 밖에 친환경농업의 발전을 위하여 군수가 필요하다고 인정하는 사항
  ③ 군수는 실천계획을 수립하려면 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제15조에 따라 설치된 거창군 농어업·농어촌 및식품산업정책심의회의심의를 거쳐야 한다. 실천계획의 주요사항을 변경하려는 경우에도 같다.(개정 2012. 10. 16)
  제7조(지원사업) 군수는 친환경농업 육성을 위해 필요하다고 인정하면 예산의 범위 안에서 다음 각 호의 사업을 지원할 수 있다.
  1. 친환경농업단지 육성
  2. 친환경농업실천과 관련한 농자재 구입
  3. 친환경농산물의 품질인증 수수료
  4. 친환경농산물의 생산 및 유통의 활성화
  5. 친환경농업기술 개발 및 보급사항
  6. 친환경농업 실천계획의 추진에 따른 필요사항
  7. 인증농산물로 전환하는 과정에서 생산량 감소에 대한 소득보전이 필요한 사항
  8. 그 밖에 친환경농업 육성에 따른 군수가 필요하다고 인정하는 사항
  제8조(지원대상) 친환경농업 육성을 위한 지원대상은 다음 각 호와 같다.
  1. 친환경농업을 실천하는 농업인, 작목반, 영농법인, 연구모임 등
  2. 친환경농업기술의 개발·보급 및 유통사업자