기본정보

• 질의요지

  
  

  농업진흥구역 내 버섯재배사, 곤충사육사 등의 농축산물 생산시설에 설치할 수 있는 태양광 발전시설에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 제56조와 별표 1의2에 따른 개발행위허가 기준을 정함에 있어 발전시설을 설치하고자 하는 농축산물 생산시설을 5년 이상 그 목적대로 사용한 사실이 확인될 것을 추가하여 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우, 농업진흥구역 내 농축산물 생산시설에 설치할 수 있는 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준을 정함에 있어 질의요지의 내용을 조례에 규정하는 것은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령에서 위임한 범위 내에 있는 것으로 보기 어려우므로, 이와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「의령군 계획 조례 일부개정조례안」(이하 “의령군조례안”이라 함) 제18조의3제1항제5호에서는 의령군에 설치하고자 하는 태양광 발전 시설에 대한 개발행위허가 기준의 하나로 ‘농지에 있는 버섯재배사, 곤충사육사 등 유사한 농업시설에 설치할 경우 5년 이상 성실 농업 경영이 확인될 것’을 규정하고 있는바, 사안에서는 농업진흥구역 내 버섯재배사, 곤충사육사 등의 농축산물 생산시설에 설치하는 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준을 정함에 있어 발전시설을 설치하고자 하는 농축산물 생산시설을 5년 이상 그 목적대로 사용한 사실이 확인될 것을 추가하여 「의령군 계획 조례」에 규정할 수 있는지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없는바(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조), 의령군조례안에서는 농업진흥구역 내 농축산물 생산시설에 설치할 수 있는 태양광 발전시설에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 및 같은 법 시행령에 따라 개발행위허가 기준을 정하면서, 해당 발전시설을 설치하고자 하는 생산시설을 5년 이상 그 목적대로 사용한 사실이 확인되지 않는 경우 개발행위허가를 하지 않을 수 있도록 하여 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정하려는 것으로 보이므로, 이러한 내용을 조례에 규정할 수 있는지 판단하기 위해서는 그 내용이 국토계획법령의 위임 범위에 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  국토계획법 제58조제1항에 따르면 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 같은 조 제3항에서 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제56조제1항에 따라 개발행위허가의 세부기준을 정하고 있는 별표 1의2에서는 제2호가목(3)에서 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 군 계획 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 「농지법」제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1항, 같은 조 제7항제7호가목에 따르면 농업진흥구역 내 버섯재배사, 곤충사육사 등의 농축산물 생산시설 지붕에 태양광 발전시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가제는 어느 한 토지의 이용이 인접한 다른 토지 이용과의 부조화, 도시·군계획과의 상충 등의 문제를 야기할 위험을 예방하여 국토를 효율적·합리적으로 관리하기 위해 기반시설 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토함으로써 국토의 난개발을 방지하기 위한 제도라 할 것이므로(헌법재판소 2013. 10. 24. 심판 2012헌바241 결정례 및 법제처 2018. 3. 8. 회신 18-0052 해석례 참조), 국토계획법 시행령에서 건축물의 건축 및 공작물의 설치에 대한 개발행위허가기준을 정하면서 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항”을 조례로 정하도록 했다면, 같은 규정에 따라 조례로 개발행위허가기준을 정하는 경우에도 국토계획법령에서 예정하고 있는 규제의 방향과 일치해야 할 것입니다.
  
  한편, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목 (3)에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 대한 개발행위허가의 기준을 정할 때 특정 건축물·공작물에 대한 구체적인 사항을 군 계획 조례로 정할 수 있다고 규정하면서 그에 대한 고려사항으로 이격거리, 높이, 배치를 열거하면서 그 뒤에 “등”을 사용하고 있는데, 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것인데(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조), 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목 (3)에서 열거하고 있는 이격거리, 높이, 배치는 개발행위허가 대상인 특정 건축물·공작물이 주변 자연경관 또는 건축물과 조화를 이루는지 여부를 판단하기 위한 기준으로 그의 물리적 조건을 정한 것으로 보이고, 태양광 발전시설을 설치하고자 하는 농축산물 생산시설이 실제로 그 목적에 따라 사용되어 왔는지 여부는 실질적 운영에 관한 사항으로서 이러한 같은 규정에서 열거하고 있는 사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 것으로 인정하기 어려워 보이는바(법제처 2017. 3. 17. 의견제시 17-0057 참조), 해당 의령군조례안의 내용이 국토계획법령의 규제 방향과 일치한다고 보기 어려울 것입니다.
  
  따라서 농업진흥구역 내 농축산물 생산시설에 설치할 수 있는 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준으로서 해당 농축산물 생산시설을 5년 이상 그 목적대로 사용한 사실이 확인될 것을 추가한 의령군조례안의 내용은 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  
  
  [관계법령 및 자치법규]
  「지방자치법」
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
  제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
  1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
  2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것
  3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
  4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
  5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
  ② (생략)
  ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.(이하 생략)
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
  제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
  ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다.
  ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다.
  ④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.
  
  [별표 1의2) 개발행위허가기준(제56조 관련]
  2. 개발행위별 검토사항
  
  
  「농지법」
  제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.
  1~8. (생략)
  9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 (이하 생략)
  
  「농지법 시행령」
  제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① 법 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위는 다음 각 호와 같다.
  1. 농작물의 경작
  2. 다년생식물의 재배
  3. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치
  4. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설의 설치
  5. 간이퇴비장의 설치
  6. 농지개량사업 또는 농업용수개발사업의 시행
  7. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비 저장조 중에서 농림축산식품부령으로 정하는 시설의 설치
  ②~⑥ (생략)
  ⑦ 법 제32조제1항제9호에서 "농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1~6. (생략)
  7. 「전기사업법」 제2조제1호의 전기사업을 영위하기 위한 목적으로 설치하는「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지를 이용하는 발전설비(이하 "태양에너지 발전설비"라 한다)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 발전설
  비
  가. 건축물(「건축법」 제11조 또는 같은 법 제14조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 한 건축물만 해당한다) 지붕에 설치하는 태양에너지 발전설비(해당 설비에서 생산한 전기를 처리하기 위하여 인근 부지에 설치하는 부속설비를 포함한다. 이하 같다)
  나. 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관이 소유한 건축물 지붕 또는 시설물에 설치하는 태양에너지 발전설비
  다. 삭제 (이하 생략)
  
  「의령군 계획 조례」
  제1조(목적) 이 조례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계 법령에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
  제18조의3(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준) ① 영 별표1의2에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.
  1. 주요 도로(고속국도, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 정비법에 따른 농어촌도로 중 면도이상 도로로 개설이 완료되거나 사업시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 100미터 안에 입지하지 아니할 것
  2. 다음 각 목의 경계로부터 직선거리 200미터 안에 입지하지 아니할 것
  가. 주거밀집지역(가구와 가구 사이의 거리가 100미터 이내로서 5호 이상의 가구가 모여 있는 지역을 말한다)
  나. 관광지(관광진흥법 제2조제6호에 따른 지역을 말한다)
  다. 공공시설 부지(국가 및 지방자치단체에서 지역 주민들의 복지 등을 위하여 편리하게 이용할 수 있도록 만든 시설을 말한다)
  3. 경지정리 지구에 입지하지 아니할 것
  4. 제18조제1항제2호에도 불구하고 태양광 발전시설일 경우 토지의 평균경사도가 15도 미만일 것 (신설 2018. 12. 19.)
  ② 발전시설 부지의 경계에는 주변경관과 조화를 이룰 수 있도록 높이 2미터 이상의 차폐수 등을 설치하여야 한다.
  ③ 제1항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 적용하지 아니한다.
  1. 국가, 지방자치단체 및 공공기관이 공익상 필요에 따라 설치하는 경우
  2. 자가 소비용으로 설치하는 경우
  3. 건축물 위에 설치하는 경우
  ④ 제1항에도 불구하고 군수가 지역 여건이나 사업 특성상 특별한 사유가 있다고 인정할 때에는 군계획위원회의 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다.
  
  「의령군 계획 조례 일부개정조례안」
  제18조의3(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준) ① 영 별표1의2에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.
  1~4. (생략)
  5. 농지에 있는 버섯재배사, 곤충사육사 등 유사한 농업시설에 설치할 경우 5년이상 성실 농업 경영이 확인될 것