이유
「지방자치법」제22조에 따르면 지방자치단체는 그 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는 바, 「공중화장실 등에 관한 법률」(이하 “공중화장실법”이라 함)에서는 공중화장실(각주: 공중(公衆)이 이용하도록 제공하기 위하여 국가, 지방자치단체, 법인 또는 개인이 설치하는 화장실을 말함(공중화장실법 제2조제1호 참조)) 설치를 명할 수 있는 자에 지방자치단체의 장을 포함하고 있고(제6조), 이동화장실(각주: 많은 사람이 모이는 행사 등에 일시적으로 이용하기 위하여 설치하는 화장실을 말함(공중화장실법 제2조제3호 참조))의 설치 명령(제10조), 유료화장실(각주: 화장실의 설치ㆍ관리자가 이용자에게 이용료를 받을 수 있는 화장실을 말함(공중화장실법 제2조제5호 참조)) 표지 부착 신고 수리(제11조), 공중화장실등(각주: 공중화장실, 개방화장실, 이동화장실, 간이화장실 및 유료화장실을 말하며(공중화장실법 제3조 참조), 이하 같음) 개선명령(제13조), 공중화장실등 설치ㆍ관리자에 대한 보고 자료 제출 요구(제19조) 등의 권한자를 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)으로 규정하고 있으며, 이동화장실, 간이화장실의 설치기준 및 관리방법(제10조 및 제10조의2), 유료화장실의 신고요건 및 절차(제11조), 공중화장실등의 유지ㆍ관리에 필요한 사항 등을 조례로 정하도록 규정하고 있고,「지방자치법 시행령」 별표1의2호가목4)는 환경위생 증진 등 주민보건 향상을 위한 사업 실시를, 같은 별표 차목16)은 공중변소의 설치ㆍ유지 관리를 시ㆍ군ㆍ자치구의 자치사무의 하나로 예시하고 있는 바, 이러한 규정에 따르면 공중화장실의 설치ㆍ관리에 관한 업무는 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 과태료는 법률이나 조례상 의무의 효율적인 이행을 확보하기 위하여 부과(각주: 「질서위반행위규제법」 제1호(목적) 참조)하는 것이라는 점을 고려하면 지방자치단체의 권한에 속하는 사항에 있어서의 의무위반에 대하여 법령이나 조례에서 규정된 범위 내에서 과태료를 부과하는 업무도 원칙적으로 자치사무에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
그런데 지방자치단체가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배할 수는 없고, 특별한 규정이 없는 한 지방자치법이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추 57 판결 참조)
이와 관련하여 과태료의 부과ㆍ징수에 관한 일반적인 사항에 대해 규정하고 있는 「질서위반행위규제법」에서는 질서위반행위를 조례를 포함한 법률 상의 의무를 위반하여 과태료를 부과하는 행위를 말한다고 정의(제2조제1호)하면서, 행정청(각주: 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖의 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말하며(「질서위반행위규제법」 제2조제2호 참조), 이하 같음.)이 과태료를 정함에 있어 고려할 사항을 각 호로 명시(제14조)하고 있고, 행정청이 과태료를 부과하고자 하는 경우 의견 제출 등의 절차를 거쳐 부과하도록 절차를 규정하고 있는 바, 이에 따르면 지방자치단체의 장은 법률 또는 조례상 의무위반에 대해 「질서위반행위규제법」 제14조에서 규정하고 있는 사항을 고려하여 과태료의 금액을 정하여 부과할 권한과 의무가 있다고 할 것입니다.
그리고 공중화장실법 제21조에서는 유료화장실 미신고 설치ㆍ운영자에게는 200만원 이하의 과태료를(제1항), 공중화장실 또는 이동화장실의 설치 명령 위반자, 유료화장실 설치ㆍ관리 의무 및 표지 부착의무 위반자, 공중화장실 등 개선명령 미이행자, 보고 등의 요구에 따르지 아니한 자 등에 대해서는 100만원 이하의 과태료를(제2항), 공중화장실 이용객 중 금지행위를 한 자에게는 50만원 이하의 과태료를(제3항) 부과할 수 있도록 규정하면서 과태료는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수 한다고 규정(제4항)하여 지방자치단체의 장을 과태료 부과ㆍ징수권자로 규정하고, 각 항의 상한 범위 내에서 과태료 집행을 할 수 있도록 재량권을 부여하고 있으며 달리 과태료의 부과ㆍ징수에 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있지 않습니다.
따라서 별도의 위임규정 없이 조례로 공중화장실법 위반행위에 대해 사천시장이 부과하는 과태료의 기준을 확정적ㆍ일률적으로 정하여 공중화장실법에 따라 과태료를 부과ㆍ징수하는 사천시장이 판단재량을 행사할 수 없게 된다면 이는 과태료 부과에 대한 재량권을 부여받은 집행기관의 권한을 침해할 소지가 있는 것으로 보이므로 공중화장실법 제21조제4항의 과태료 부과 방법 및 부과 기준을 확정적ㆍ일률적으로 정하는 것이라면 규칙으로 규정하는 것이 바람직하다고 판단됩니다.
다만 조례는 주민의 대표기관인 지방의회가 제정하는 법규인 점에서 지방자치단체의 자치법규이며 법률에 준하는 성질을 가지므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없고 포괄적인 것으로 족하다는 점(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 결정 92헌마 264, 279(병합) 참조)과 과태료 부과ㆍ징수와 관련한 사무는 법률이나 조례에 따른 의무의 효율적 이행을 확보하기 위한 수단으로, 과태료를 부과ㆍ징수 하는 것이 예산, 인사, 조직 편성과 같이 지방자치단체장에게 전속적으로 부여된 고유권한이라고 보기는 어렵다는 점 등을 고려하면 과태료 부과기준을 조례로 정하도록 위임하는 명시적인 규정이 없다고 하더라도 지방자치단체의 장이 과태료 부과ㆍ징수 시 재량권을 행사할 수 있는 범위에서 일반적인 기준을 정하는 수준으로 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「공중화장실 등에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "공중화장실"이란 공중(公衆)이 이용하도록 제공하기 위하여 국가, 지방자치단체, 법인 또는 개인이 설치하는 화장실을 말한다.
2. "개방화장실"이란 공공기관의 시설물에 설치된 화장실 중 공중이 이용하도록 개방된 화장실 또는 제9조제2항에 따라 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)이 지정한 화장실을 말한다.
3. "이동화장실"이란 많은 사람이 모이는 행사 등에 일시적으로 이용하기 위하여 설치하는 화장실을 말한다.
4. "간이화장실"이란 공중화장실을 설치하기 어려운 지역에 설치한 소규모의 화장실을 말한다.
5. "유료화장실"이란 화장실의 설치ㆍ관리자가 이용자에게 이용료를 받을 수 있는 화장실을 말한다.
6. "공공기관"이란 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관을 말한다.
제3조(적용 범위) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장소 또는 시설에 설치하는 공중화장실, 개방화장실, 이동화장실, 간이화장실 및 유료화장실(이하 "공중화장실등"이라 한다)에 대하여는 다른 법률보다 우선하여 이 법을 적용한다.
제6조(공중화장실의 설치) 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제3조에 따른 장소 또는 시설에 공중화장실을 설치하거나, 해당 장소 또는 시설을 소유하거나 관리하는 자에게 공중화장실의 설치를 명할 수 있다.
제10조(이동화장실) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할구역에서 행사 등으로 많은 사람이 모이는 경우 그 행사를 주관하는 자에게 이동화장실의 설치를 명할 수 있다.
제11조(유료화장실) ① 유료화장실을 설치ㆍ운영하려는 법인 또는 개인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
② 유료화장실의 설치ㆍ운영자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 한 후 15일 이내에 공중이 알 수 있는 위치에 유료화장실임을 나타내는 표지를 부착하여야 한다.
③ 유료화장실의 신고 요건ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한다.
④ 유료화장실의 설치 및 관리 기준에 관하여는 제7조에 따른 공중화장실등의 설치기준 및 제8조에 따른 공중화장실 관리기준을 준용한다.
제13조(개선명령 등) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공중화장실등을 설치ㆍ관리하는 자가 제7조ㆍ제7조의2의 설치기준이나 제8조의 관리기준에 관한 규정을 위반한다고 인정하는 경우에는 시설의 개선명령, 폐쇄명령, 철거명령 등 필요한 조치를 할 수 있다.
제14조(금지행위) 공중화장실등을 이용하는 사람은 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 공중화장실등에 낙서를 하는 행위
2. 공중화장실등의 기물(器物)을 훼손하는 행위
3. 영리 목적의 광고물을 표시하거나 설치하는 행위
4. 그 밖에 공중화장실등에 오물을 방치하는 행위 등 위생적인 화장실 이용을 방해하는 행위로서 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 사항
제19조(보고 등) 행정안전부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 공중화장실등을 설치ㆍ관리하는 자에게 이 법의 시행에 필요한 범위에서 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있다.
제21조(과태료) ① 제11조제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 유료화장실을 설치ㆍ운영한 자에게는 200만원 이하의 과태료를 부과한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다.
1. 제6조 및 제10조제1항에 따른 설치 명령에 따르지 아니한 자
2. 제11조제2항에 따른 표지 부착 의무를 위반한 자 또는 같은 조 제4항에 따른 설치 및 관리 기준을 위반한 자
3. 제13조에 따른 명령을 이행하지 아니한 자
4. 제19조에 따른 보고 등의 요구에 따르지 아니한 자
③ 제14조를 위반하여 금지행위를 한 사람에게는 50만원 이하의 과태료를 부과한다.
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수한다.
「질서위반행위규제법」
제1조(목적) 이 법은 법률상 의무의 효율적인 이행을 확보하고 국민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 질서위반행위의 성립요건과 과태료의 부과ㆍ징수 및 재판 등에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "질서위반행위"란 법률(지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)상의 의무를 위반하여 과태료를 부과하는 행위를 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 제외한다.
가. 대통령령으로 정하는 사법(私法)상ㆍ소송법상 의무를 위반하여 과태료를 부과하는 행위
나. 대통령령으로 정하는 법률에 따른 징계사유에 해당하여 과태료를 부과하는 행위
2. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖의 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다.
3. "당사자"란 질서위반행위를 한 자연인 또는 법인(법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자 또는 관리인이 있는 것을 포함한다. 이하 같다)을 말한다.
제14조(과태료의 산정) 행정청 및 법원은 과태료를 정함에 있어서 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
1. 질서위반행위의 동기ㆍ목적ㆍ방법ㆍ결과
2. 질서위반행위 이후의 당사자의 태도와 정황
3. 질서위반행위자의 연령ㆍ재산상태ㆍ환경
4. 그 밖에 과태료의 산정에 필요하다고 인정되는 사유
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