이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, 법령에 반하지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제105조에 따르면 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는 바, 공무원 뿐만 아니라 소속 근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당하므로 지방자치단체에서는 법령의 범위에서 소속 근로자의 관리에 관하여 필요한 내용을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 「천안시 생활임금 조례」(이하 “천안시조례”라 한다) 제2조제1호에서는 “생활임금”을 최저임금 이상으로서 근로자가 최소한의 인간적ㆍ문화적 생활을 가능하게 할 목적으로 지급되는 임금을 말한다고 규정하여 생활임금이 근로자에게 지급되는 임금임을 전제로 하여 최저임금과 비교하여 규정하고 있습니다.
그리고 「근로기준법」 제2조제1항제5호에서는 “임금”을 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 모든 금품을 말한다고 규정하고 있고, 「최저임금법」 제2조에서는 “임금”을 「근로기준법」 제2조에 따른 임금을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제6조제4항 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 최저임금에 산입(算入)되는 임금(매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금)과 소정근로시간 또는 소정의 근로일에 대하여 지급하는 임금 외의 임금으로서 연장근로 또는 휴일근로에 대한 임금 및 연장․야간 또는 휴일 근로에 대한 가산임금 등 최저임금에 산입하지 않는 임금에 대해 명시적으로 규정하고 있습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 지방자치단체의 장이 소속 근로자에게 지급하는 임금인 생활임금도 「근로기준법」 및 「최저임금법」에 따른 임금 및 최저임금에 산입되는 내용 등을 고려하여 결정되어야 할 것이므로 근로자에게 지급되는 임금인 생활임금에 산입되는 범위에 대해 조례로 정하는 것은 적정하지 않다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제104조제3항에서는 지방자치단체의 장이 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위탁할 수 있도록 규정하고 있는 바, 위탁은 지방자치단체가 그 권한의 일부를 수탁자가 그의 명의와 책임으로 행사하도록 하는 것으로 수탁자는 위탁받은 범위 내에서 지방자치단체의 업무를 수행할 권한을 갖게 되나 그렇다고 하여 해당 기관이나 단체의 성격이 지방자치단체의 기관으로 변경되는 것은 아니므로 수탁 사무의 관리ㆍ감독과 무관한 수탁 기관ㆍ단체 내 보수 등에 관한 사항은 조례 규정 대상인 자치사무에 해당한다고 보기는 어려워 보입니다.
그리고 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관이나 단체 등(이하 “수탁기관”이라 한다)의 장은 민간에 해당하므로 이들에게 특정한 의무를 부과하기 위해서는 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것인 바, 지방자치단체의 장이 수탁기관 소속 근로자를 생활임금 적용 대상으로 정할 경우 수탁기관의 장은 소속 근로자에게 생활임금을 적용하여 임금을 지급하여야 할 것이므로 법률에 그 근거나 위임이 있어야 할 것인데 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「최저임금법」 제6조에서는 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 「근로기준법」 및 「최저임금법」에서 이와 달리 사용자에게 임금 지급에 관하여 추가적으로 의무를 부과하도록 하는 내용을 규정하거나 조례로 정하도록 위임하고 있지 않습니다.
따라서 수탁기관의 소속 근로자 보수에 관한 사항은 해당 기관ㆍ단체의 장이 해당 근로자와의 합의에 따라 자율적으로 결정해야할 사항으로서 지방자치단체의 장이 수탁기관 소속 근로자를 생활임금 적용 대상으로 정할 수 있도록 하는 내용은 조례로 정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
「근로기준법」
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. “임금”이란 사용자가 근로의 대가로 근로자에게 임금, 봉급, 그 밖에 어떠한 명칭으로든지 지급하는 모든 금품을 말한다.
「최저임금법」
제2조(정의) 이 법에서 “근로자”, “사용자” 및 “임금”이란 「근로기준법」 제2조에 따른 근로자, 사용자 및 임금을 말한다.
제6조(최저임금의 효력) ① 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다.
③ 최저임금의 적용을 받는 근로자와 사용자 사이의 근로계약 중 최저임금액에 미치지 못하는 금액을 임금으로 정한 부분은 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 이 법으로 정한 최저임금액과 동일한 임금을 지급하기로 한 것으로 본다.
④ 제1항과 제3항에 따른 임금에는 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금을 산입(算入)한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임금은 산입하지 아니한다.
1. ∼ 3. (생 략)
○ 의견제시 대상 자치법규
「천안시 생활임금 조례」
제3조(적용대상 및 지급)① 생활임금의 적용대상은 다음 각 호 중 천안시장(이하 “시장”이라 한다.)이 천안시생활임금심의위원회(이하“위원회”라 한다.) 심의를 거쳐 결정하고 예산의 범위에서 지급한다.
1. 시 소속 근로자
2. 시 출자‧출연기관 소속 근로자
3. 시로부터 사무를 위탁 받은 기관‧단체 또는 업체에 소속된 근로자
제5조(생활임금의 결정)
④ 생활임금의 기준 임금은 기본급을 기준으로 한다.
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