이유
먼저, 조례제정이 가능한지와 관련하여 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 이 사안은 경찰관서에 등록된 일정한 범위의 자율방범대에 대한 ‘지원’을 내용으로 한 조례의 제정에 관한 것으로, 자율방범대에 필요경비 등을 ‘지원’하는 사무는 주민의 복리증진과 관련된 지역적 이익에 관한 사무이고, 아울러, 자율방범대를 「자원봉사활동 기본법」에서 말하는 자원봉사단체의 일종으로 볼 수 있으며, 같은 법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제18조(자원봉사단체에 대한 지원) 등에서 그 주체로 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 규정하고 있음에 비추어 볼 때 자율방범대에 필요경비 등을 지원하는 사무는 국가사무의 성격과 자치사무의 성격을 모두 가지고 있다고 볼 수 있을 것이므로 사안의 경우 조례제정이 가능하다고 할 것입니다(법제처 2011. 6. 30. 회신 해석11-0201 참조).
그런데, 조례의 내용과 관련하여서는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결등 참조)할 것인데, 「고양시 자율 방범대 지원에 관한 조례안」(이하 “고양시조례안”이라 함) 제6조에서는 자율방범대와 자율방범대 일부 또는 전체가 연합하여 구성한 연합대에 대하여 예산의 범위 내에서 보험료, 유류비 등 방범 순찰 차량유지 경비 등을 지원하는 규정을 두고 있는바, 이러한 지원규정이 「지방재정법」 제17조제1항에 위반되는 지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 ‘공공기관’을 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다고 하면서, 그 목적과 설립이 법령 또는 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관(제1호)과 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인(제2호)을 들고 있습니다.
이에 따라 「자원봉사활동 기본법」이 고양시조례안에서 규정하고자 하는 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따른 예외적 금원지출의 근거 법률이 될 수 있는지에 대하여 살펴보면, 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 강구하여 국민의 자원봉사활동을 권장·지원하여야 한다고 규정하고 있는 「자원봉사활동 기본법」 제4조의 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’로 단정하여 보기는 어려운 점이 있고, 같은 법 제18조에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 “「비영리민간단체지원법」에 의한 사업비를 지원할 수 있다”고 규정하고 있으나, 해당 규정은 「비영리민간단체지원법」에 따른 등록요건을 갖추어 등록된 비영리민간단체에 한정하여 지원할 수 있는 것인지, 아니면 비록 비영리민간단체의 요건을 갖추지 못한 단체라 하더라도 같은 법 시행령 제2조에 따른 공익사업에 소요되는 인적·물적 경비라는 ‘사업비’에 한정하여 지원할 수 있다는 의미인지 등 그 해석을 달리할 여지가 있는 것으로 보이므로 유권해석으로 그 의미를 명확히 할 필요가 있을 것으로 보이는바, 「자원봉사활동 기본법」 제18조의 규정이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는지 여부는 별론으로 하고, 고양시조례안에서 자율방범대라는 특정한 ‘단체’에 대하여 직접지원방식으로 지원하려는 취지라고 한다면, 지원의 근거가 되는 법령의 규정이 미비한 현재로서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다.
다만, 「자원봉사활동 기본법」 제19조에 따르면, 국가기관 및 지방자치단체는 자원봉사센터를 설치할 수 있고, 자원봉사센터를 법인으로 하여 운영하거나 비영리 법인에게 위탁하여 운영하여야 하며(제1항), 지방자치단체는 자원봉사센터의 운영에 필요한 경비를 지원할 수 있다(제3항)고 규정하고 있으며, 「고양시 자원봉사활동 지원조례」에 따르면, 자원봉사센터의 설치주체가 시장으로 되어 있고(제5조), 자원봉사 프로그램의 개발·보급 및 시범운영 등의 사업을 수행하는 것으로 규정되어 있는바(제9조), 이러한 규정에 비추어 볼 때 자원봉사센터는 「지방재정법」 제17조제2항제1호의 ‘그 목적과 설립이 법령 또는 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관’에 해당하는 공공기관이라 할 것이고, 이러한 자원봉사센터에 대하여 「지방재정법」 제17조제1항 단서 후단 및 제2항에 따라 사업비 차원의 재정지원은 가능하므로 자원봉사센터를 통한 자원봉사활동 사업의 일환으로서 ‘간접적’으로 자율방범대에 대한 지원은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2013. 1. 4. 회신 의견12-0418 참조, 예를 들어 자율방범대 등을 자원봉사센터에 등록하게 하고 자원봉사센터에서 ‘범죄예방 및 선도에 관한’ 자원봉사활동 사업 등을 지원할 수 있도록 고양시조례안이나 「고양시 자원봉사활동 지원조례」에 관련 규정을 반영하는 방안 등을 고려할 수 있을 것임).
다음으로, 고양시조례안에 따른 자율방범대에 대한 재정지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토해 보면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 고양시조례안에 따른 자율방범대에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 자율방범대를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다. 참고로, 자원봉사단체에 대한 지원을 위한 일반적인 근거규정으로 「고양시 자원봉사활동 지원조례」가 존재하고 있는 상황에서 다수의 자원봉사단체 중 자율방범대라는 ‘특정단체’를 지원하기 위한 별도의 자치법규를 마련할 정책적 필요성이나 다른 자원봉사단체와의 형평성 문제 등에 대한 자치단체 차원의 신중한 검토가 이루어져야 할 필요성이 있다고 보이나, 자율방범대에 대한 재정지원 내용을 조례로 규정함으로써 체계적이고 안정적인 지원이 가능할 수 있다는 점, 자율방범대가 부족한 경찰력을 보완하여 지역사회의 민생치안 유지에 기여하는 역할을 현실적으로 수행하고 있는 점, 「자원봉사활동기본법」 제16조에서 국·공유 재산의 사용을, 같은 법 제18조에서 자원봉사활동단체에 「비영리민간단체지원법」에 따른 사업비 지원 등의 규정을 둔 취지 등에 비추어 볼 때 지방자치단체 차원에서 자원봉사활동의 권장·지원 등을 확대하는 일환으로 ‘그 지역의 실정에 맞게’ 자율방범대에 대한 활동을 지원할 정책적 필요성이 있다고 보이므로 사안의 경우에는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당할 여지가 있는 것으로 보입니다.
결론적으로, 고양시조례안이 「지방자치법」 제22조에 따라 적법한 조례가 되기 위해서는 자율방범대에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 규정된 예외적 금원지출 사유에 해당하여야 할 것인데, 유권해석이 필요한 「자원봉사활동 기본법」 제18조는 별론으로 하고 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 포섭되기는 현재로서는 어려운 것으로 판단됩니다. 따라서, 귀 청이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당하는지 여부를 판단한 후 자율방범대를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보이고, 직접적인 법률의 근거규정이 있다고 단정하여 보기 어려운 현재로서는 별도의 지원조례를 제정하는 방법 이외에도 고양시 자원봉사센터를 통한 사업지원 형태, 단체에 대한 직접적인 민간이전 보조금이 아닌 일반적인 예산지원 형태 등으로 현행 법령의 범위 내의 지원체계 내에서 지원하는 방안을 모색하는 것도 법률에 위배될 소지를 최소화하는 방안일 수 있을 것으로 보이니 조례입안시 참고하시기 바랍니다.
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