이유
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지기본법”이라 함) 제2조제1호, 제5조제1호 및 별표에서는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축관리법”이라 함) 제8조의 가축사육 제한구역을 ‘토지이용규제를 받는 지역·지구’ 등으로 정하고 있고, 토지기본법 제8조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하도록 하고, 같은 조 제3항에서는 제2항의 지역·지구 등의 효력은 지형도면의 고시를 함으로써 발생한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「청도군 가축사육 제한에 관한 조례」(이하 “청도군조례”라 함)는 가축관리법 제8조에 따라 일정지역에서 가축사육의 제한 등을 규정하기 위해 제정된 것으로서, 위 조례 제3조에서는 가축사육제한에 관하여 청도군수는 필요시 가축사육 제한지역에 대한 지형도면 등을 별도로 고시할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조례 제4조제1항제2호에서는 ‘가축사육 제한지역’은 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요하다고 군수가 정하는 지역으로서 ‘10호 이상의 인가가 밀집된 지역은 최근접 인가와 축사부지(예정포함) 경계로부터 직선거리로 닭, 오리, 개, 돼지, 젖소는 500m이내’(가목) 등을 열거하고 있으며, 예외적으로 같은 조례 제4조제1항제2호 후문에서는 가축관리법에 의한 신고대상 규모 이상 가축사육시의 관리사, 관리주택 및 ‘폐가는 인가에서 제외한다’고 규정하고 있는바, 위 조례 제3조에 따라 고시된 「청도군 가축사육제한구역에 대한 지형도면 고시」(청도군 고시 제2012-16호, 이하 “청도군고시”라 함)의 지형도면상에는 폐가가 고려되지 않은 채 가축사육 제한지역이 설정되어 있는바, 이 경우 청도군조례와 청도군고시(지형도면) 중 무엇을 우선 적용하여 제한지역을 확정해야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 토지기본법 제8조제2항 본문 및 같은 조 제3항에 따르면 가축사육 제한지역은 조례 등 근거 규정에 따라 바로 효력이 발생하는 것이 아니고, 청도군수가 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하는 경우에 비로소 제한지역으로 지정한 효력이 발생한다 할 것이며, 청도군고시는 조례의 규정 내용을 구체화하는 일반처분으로서 그 취지는 주민들로 하여금 가축사육 제한지역의 지정으로 토지 등의 이용에 어떠한 제한이 있는지 쉽게 확인할 수 있도록 하고 재산권 제한의 범위를 명확하게 하려는 것인바(법제처 2012. 4. 13. 회신 의견12-0124 참조), 설사 청도군고시가 사실관계 오인 등으로 폐가를 제외하지 않고 가축사육 제한지역을 설정하고 있다 하더라도, 해당 고시가 당연 무효가 아닌 이상 적법절차에 따라 청도군고시가 변경될 때까지는 현행 고시가 유효한 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 토지기본법 제8조제2항 본문 및 같은 조 제3항에 따라 가축사육 제한지역은 청도군수가 지형도면을 작성하여 그 지방자치단체의 공보에 고시하여야 제한지역으로 지정한 효력이 발생한다 할 것이므로, 청도군조례 규정을 구체화한 청도군고시가 변경되기 전까지는 해당 고시가 당연 무효가 아닌 이상 현행 청도군고시에서 정한 바에 따라 가축사육 제한지역을 설정해야 할 것입니다.
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