이유
지방의회 의원이 발의하여 의결된 「경상북도 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례」(이하 “경상북도 학원조례”라 함)에서 학원자율정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)를 구성·운영하도록 하고 그 구성 및 운영에 관해서는 조례 시행규칙에서 정하도록 위임함에 따라, 경상북도 학원조례 시행규칙을 개정하면서 학원 자율정화를 위한 지도·점검, 등의 기능을 정화위원회가 수행하도록 하였는데, 정화위원회가 이러한 기능을 수행하도록 조례 시행규칙으로 규정하는 것이 가능한지가 문제됩니다.
관련법령에 따르면 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제16조에서는 교육감이 학원의 건전한 발전과 교습소 및 개인과외교습자가 하는 과외교습의 건전성을 확보하기 위하여 적절한 지도·감독을 하도록 하면서 같은 법 제21조 및 같은 법 시행령 제20조에서 해당 사무의 수행을 교육장에게 위임하고 있습니다. 그리고 경상북도 학원 조례 제14조의11)에서는 자율적이고 건전한 학원운영 풍토를 조성하기 위하여 교육감이 정하는 바에 따라 정화위원회를 구성ㆍ운영하도록 하고 있는데, 같은 조례 시행규칙 개정안 제21조에서는 정화위원회의 기능을 학원 자율정화를 위한 지도ㆍ점검, 불법 운영 학원에 대한 자료 조사 등 ‘교육장의 권한에 속하는 업무를 수행’하도록 하면서, 연간 운영계획 및 그 활동 결과를 교육장에게 제출하도록 규정하고 있습니다. 결국 경상북도 학원 조례 시행규칙 개정안에 따르면 조례에 따라 설치된 정화위원회는 단순 자문위원회가 아니라 독자적 집행업무를 수행하는 교육장 소속의 행정기관인 위원회로서 합의제 행정기관에 해당하게 됩니다.
그런데 「지방자치법」 제116조에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있도록 하고 있는바, 합의제 행정기관이 독자적으로 수행하는 업무에 대한 내용은 조례에 명시적으로 규정되어 있어야 그 합의제 행정기관을 조례로 설치하였다고 할 수 있을 것입니다. 그런데 경상북도 학원조례에서는 자율적이고 건전한 학원운영 풍토를 조성하기 위하여 교육감이 정하는 바에 따라 정화위원회를 설치한다고 하고 있을 뿐 정화위원회가 교육장 소관사무의 일부를 수행하도록 명시적으로 규정하고 있지는 않습니다. 그렇다면 조례에서 합의제 행정기관임을 명시하지 않았고 구체적인 기능을 규정하지 않았는데도 조례의 시행규칙에서 행정업무를 수행하도록 하여 정화위원회를 합의제 행정기관으로 전환시키는 것은 「지방자치법」 제116조의 취지에 위배된다고 하겠습니다.
이에 더하여 판례는 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 「지방자치법」 등 관련 법령에 위반되어 허용되지 아니한다(대법원 2009.9.24. 선고 2009추53 판결)고 하고 있는바, 경상북도 학원조례안의 정화위원회 설치규정을 의원이 개정안을 발의하여 의결한 점을 보더라도 정화위원회가 합의제 행정기구가 될 수는 없다고 할 것입니다.
결국 경상북도 학원조례 시행규칙 개정안에서는 정화위원회가 교육장의 일부 업무를 수행하도록 규정함으로써 조례상으로는 합의제 행정기관인 아닌 정화위원회를 그 시행규칙에서 합의제 행정기관으로 전환시킨 것이므로 지방자치법상의 합의제 행정기구 설치 규정과 경상북도 학원조례의 규정 취지에 반하여 위법하다고 하겠습니다.
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가지조문은 제14조의2부터 시작되어야 하므로, 다음 조례 개정시 반영하시기 바랍니다.
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