이유
먼저 「부산광역시 조례 사후 입법평가 조례안」(이하 “부산시조례안”이라 함)의 내용을 살펴보면, 부산시조례안 제7조에서 부산광역시장은 사후 입법평가를 효율적으로 추진하기 위하여 입법평가위원회(이하 “위원회”라고 한다)를 설치?운영하도록 하고, 같은 조례안 제8조에서 위원회는 사후 입법평가 결과의 반영 및 개선안 마련에 관한 사항과 사후 입법평가 결과통보서 작성 및 통보에 관한 사항 등을 심의ㆍ조정하도록 하며, 같은 조례안 제10조에서는 주관부서1)의 장은 위원장으로부터 받은 사후 입법평가 결과통보서에 개선?권고사항이 있는 경우에는 이를 반영하여야 하며, 같은 조례안 제12조에서는 부산광역시장은 위원회의 사후 입법평가 결과통보서와 소관 부서의 개선권고안 반영 계획 등을 포함한 사후 입법평가 종합결과보고서를 의회에 제출하도록 하고 있습니다.
다음으로, 「지방자치법」 제116조제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있고, 같은 법 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있습니다.
그런데 합의제 행정기관의 설치와 관련하여 판례는 “합의제 행정기관에는 그 의사와 판단을 결정하여 외부에 표시하는 권한을 가지는 합의제 행정관청뿐만 아니라 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함된다고 하며(대법원 2000.11.10. 선고, 2000추36 판결), 「지방자치법」 제116조에 그 설치의 근거가 마련된 합의제 행정기관은 지방자치단체의 장이 통할하여 관리ㆍ집행하는 지방자치단체의 사무를 일부 분담하여 수행하는 기관으로서 그 사무를 독립하여 수행한다 할지라도 이는 어디까지나 집행기관에 속하는 것이고, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제3조제1항의 규정에 비추어 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가진다고 해석되는 점을 종합해 보면, 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(2009. 9. 24 선고 2009추53판결 참조)”고 판시한 바 있습니다.
한편, 자문기관인 위원회의 경우에는 의회가 발의하는 조례로 설치할 수 있으나, 위원회의 의결 결과에 지방자치단체 장이 구속되도록 하거나 위원회가 집행 기능을 수행하도록 규정하게 되면 해당 위원회는 자문기관으로서의 성격 및 기능을 벗어나 집행기관의 의사를 실질적으로 결정하거나 집행하는 ‘행정기관’이 되는 것이므로 자문기관인 위원회를 설치한다고 하면서 위원회의 의결에 지방자치단체 장이 구속되도록 하거나 위원회에 집행기능을 부여하는 것은 허용되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데 앞서 살펴본 부산시조례안 제8조, 제10조 및 제12조에서는 위원회가 작성한 사후 입법평가 결과통보서에 개선?권고사항이 있는 경우 집행기관에서 이를 반드시 반영하고 반영 계획 등을 지방의회에 보고하도록 함으로써 실질적으로 위원회의 심의결과에 부산광역시장이 구속되도록 정하고 있는바, 이는 위원회가 집행기관 내부의 의사를 결정한다는 취지로 보이고, 부산시조례안의 내용상 위원회는 단순한 자문기관을 넘어서 합의제 행정기관의 기능을 하는 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 위원회의 결과통보서의 내용을 주관부서가 반드시 반영하도록 한 부산시조례안의 규정은 위원회가 집행기관의 내부의사를 사실상 결정하게 함으로써 합의제 행정기관의 기능을 하도록 한 것인바, 「지방자치법」 취지상 합의제 행정기관의 설치에 관한 권한은 지방자치단체 장의 고유 권한이므로 지방의회가 합의제 행정기관 설치에 관한 조례안을 발의하여 의결하는 것은 적절치 않은 것으로 보입니다. 그렇지 않고 위원회를 부산광역시장의 자문기관으로 설치하려는 것이라면 부산시조례안의 위원회 관련 규정은 자문기관으로서의 성격에는 맞지 않으므로 위원회가 자문기관의 역할을 수행한다는 것을 나타내도록 관련 규정을 개정할 필요가 있어 보입니다.
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주관부서가 무엇인지에 대해서는 조례안에서 정의하고 있지 않으며, 조례안의 취지로 보건대 법령 주관부서로 보입니다. 입법적으로는 주관부서의 의미를 명확히 정의할 필요가 있을 것으로 보입니다.
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