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안건번호 의견20-0246 요청기관 인천광역시 서구 회신일자 2020. 11. 19.
안건명 독거노인에 대한 임대차 거부현상을 억제하고 주민보건을 향상시키기 위하여 무연고 독거노인이 고독사한 경우, 무연고 독거노인이 거주하던 거주지 소유자에게 해당 거주지의 주거 환경 개선에 필요한 비용을 지원한다는 내용을 조례로 규정할 수 있는지? (「지방자치법」제22조 관련)
  • 질의요지


    독거노인에 대한 임대차 거부현상을 억제하고 주민보건을 향상시키기 위하여 무연고 독거노인이 고독사한 경우, 무연고 독거노인이 거주하던 거주지 소유자에게 해당 거주지의 주거 환경 개선에 필요한 비용을 지원한다는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

  • 의견


    아래 이유를 참고하여 주시기 바랍니다.

  • 이유


    「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조) 자치사무에 대해서는 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다.

    그런데 「지방자치법」제9조제2항제2호에서는 주민복지에 관한 사업(가목), 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목)을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제2호에서는 환경위생 증진 등 주민보건 향상을 위한 사업 실시[가목4)), 노인복지사업의 시행[라목2)]을 각각 시ㆍ군ㆍ자치구의 사무로 예시하고 있는 바, 지방자치단체에서 주민보건의 향상을 꾀하고 독거노인에 대한 임대차 거부 현상을 억제하기 위하여 무연고 독거노인의 고독사로 인해 훼손된 주거환경을 복구하는데 필요한 비용을 지원하는 것은 노인의 복지를 증진시킬 수 있는 사업으로서 지방자치단체의 소관 사무로 보아야 할 것입니다.

    한편 지방자치단체에서 사망한 무연고노인이 거주하던 거주지 소유자에게 고독사로 인해 훼손된 주거환경을 복구하는데 필요한 비용을 지원하는 것은 「지방재정법」제17조제1항 각 호의 외의 부분에서 규정하고 있는 “개인에 대한 보조” 또는 “그 밖의 공금 지출”에 해당하는 바, 이러한 경비 지원이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    먼저 「지방재정법」제17조제1항제1호에서는 지방자치단체의 기부 또는 보조가 가능한 경우로 “법률에 규정이 있는 경우”를 규정하고 있는 바, ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 무연고 독거노인이 거주하던 거주지 소유자에게 해당 거주지의 주거 환경 개선에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 하는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데, 관련 지원 사무가 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 같은 법 규정만으로는 「지방재정법」제17조제1항 제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵고(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 「노인복지법」제8조에서는 노인의 주거에 적합한 기능 및 설비를 갖춘 “노인전용주거시설의 공급자”에 대한 지원근거를, 같은 법 제27조의2에서는 “홀로사는 노인에 대한 방문요양과 돌봄 등 서비스”에 대한 지원근거 등을 두고 있으나 그 외에 “무연고 독거노인에게 거주지를 임대한 일반 임대인”에게 비용을 지원할 수 있도록 하는 근거 규정은 두고 있지 않습니다.

    다음으로「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적인 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)

    따라서 무연고 독거노인이 고독사한 경우, 지방자치단체에서 사망한 무연고노인이 거주하던 거주지 소유자에게 고독사로 인해 훼손된 주거환경을 복구하는데 필요한 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단하여야 할 영역으로, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하시어 조례 제정 여부를 판단하여야 할 것으로 보입니다.

    한편 「인천광역시 서구 홀로 사는 노인 고독사 예방 및 지원 조례안」제7조제6호에서는 지원 대상 비용의 범위와 관련하여 ‘주거지의 환경개선 복구를 위한 비용’이라고만 규정하여 그 범위를 구체적으로 명시하지 않고 있는 바, 지원 관련 규정에서 지원 범위를 지나치게 포괄적으로 규정한 경우 실제 집행 과정에서 문제가 발생할 가능성이 있다는 점을 고려하여 지원 범위를 명확히 규정할 필요가 있다는 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. 주민복지에 관한 사업
    라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「지방재정법」
    제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
    1. 법률에 규정이 있는 경우
    2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
    3. 용도가 지정된 기부금의 경우
    4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우*

    「노인복지법」
    제4조(보건복지증진의 책임) ①국가와 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한 시책을 강구하여 추진하여야 한다.
    ②국가와 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 시책을 강구함에 있어 제2조에 규정된 기본이념이 구현되도록 노력하여야 한다.
    ③노인의 일상생활에 관련되는 사업을 경영하는 자는 그 사업을 경영함에 있어 노인의 보건복지가 증진되도록 노력하여야 한다.
    제8조(노인전용주거시설) 국가 또는 지방자치단체는 노인의 주거에 적합한 기능 및 설비를 갖춘 주거용시설의 공급을 조장하여야 하며, 그 주거용시설의 공급자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다.

    「인천광역시 서구 홀로 사는 노인 고독사 예방 및 지원 조례」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1.“홀로 사는 노인”이란 인천광역시 서구 (이하 “구”라 한다)에 주민등록을 두고 만 65세 이상의 주민 중 가족 없이 혼자 살아가는 노인을 말한다.
    2. “고독사”란 혼자 임종을 맞고 시신이 일정한 시간이 경과된 뒤에야 발견되는 죽음의 사례를 말한다.
    3.“고독사 위험자”란 경제적, 신체적, 정서적, 사회적 문제로 고독사가 우려되는 홀로 사는 노인을 말한다.
    4.“홀로 사는 노인 생활관리사(이하 “생활관리사”라 한다)”란 보건복지부 시행 노인돌봄 서비스 제공을 위해 홀로 사는 노인에게 정기적 방문, 안부전화, 생활교육 등의 서비스를 제공하는 인력을 말한다.

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