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안건번호 의견21-0256 요청기관 경상북도 문경시 회신일자 2021. 10. 13.
안건명 지방자치단체가 도시개발사업을 시행하는 경우 「도시개발법」 제27조에 해당하지 않는 조성토지등을 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 공급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 (「문경시 도시개발 조례안」 관련)
  • 질의요지


    지방자치단체가 도시개발사업을 시행하는 경우 「도시개발법」 제27조에 해당하지 않는 조성토지등을 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 공급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

  • 의견


    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유


    「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 바, 여기서 말하는 “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조)

    「도시개발법」제11조에서는 지방자치단체를 도시개발사업의 시행자가 될 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제26조제2항에서는 조성토지등의 공급 계획의 내용, 공급의 절차ㆍ기준, 조성토지등의 가격의 평가, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제57조에서는 조성토지등의 공급방법을 경쟁입찰(제2항), 추첨(제3항), 수의계약(제5항) 등으로 규정하면서 경쟁입찰의 경우 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 하되(제7항) 조성토지등의 가격 평가는 감정가격(각주: 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균한 금액을 말하며(「도시개발법 시행령」 제43조의4), 이하 같음. )으로 한다고 규정(제6항)하고 있습니다.

    그리고 「도시개발법」제27조 및 같은 법 시행령 제58조에서는 예외적으로 학교, 폐기물처리시설 등을 설치하기 위한 조성토지등과 이주단지의 조성을 위한 토지 및 지역특성화 사업 유치 등 도시개발사업의 활성화를 위하여 필요한 조성토지등의 경우 감정평가법인 등이 감정평가한 가격 이하로 공급할 수 있도록 규정하고 있으나, 달리 지방자치단체가 도시개발사업을 실시하는 경우 도시개발사업에 따른 조성토지등의 공급시 공급가격을 조례로 정할 수 있도록 위임한 바는 없습니다.

    그렇다면 다른 법령에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체가 도시개발사업을 시행하는 경우라도 조성토지등의 공급가격은 도시개발법령에서 정하는 바에 따라 정하여야 할 것이므로(각주: 법제처 2020. 6. 22. 20-0199 해석례 참조) 지방자치단체가 도시개발사업을 시행한 경우 「도시개발법」 제27조에 해당하지 않는 조성토지등에 대하여 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 공급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 도시개발법령 등 상위법령에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「도시개발법」
    제26조(조성토지등의 공급 계획) ① 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 조성토지등을 공급하려고 할 때에는 조성토지등의 공급 계획을 작성하거나 변경하여 지정권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 행정청이 아닌 시행자는 시장(대도시 시장은 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장을 거쳐 제출하여야 한다.
    ② 조성토지등의 공급 계획의 내용, 공급의 절차ㆍ기준, 조성토지등의 가격의 평가, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    제27조(학교 용지 등의 공급 가격) ①시행자는 학교, 폐기물처리시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위한 조성토지등과 이주단지의 조성을 위한 토지를 공급하는 경우에는 해당 토지의 가격을 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 감정평가한 가격 이하로 정할 수 있다.
    ② 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 시행자는 제1항에서 정한 토지 외에 지역특성화 사업 유치 등 도시개발사업의 활성화를 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가한 가격 이하로 공급할 수 있다.
    「도시개발법 시행령」
    제57조(조성토지등의 공급방법 등)
    ② 조성토지등의 공급은 경쟁입찰의 방법에 따른다.
    ③ 제2항에도 불구하고 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 토지는 추첨의 방법으로 분양할 수 있다. 다만, 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 제1호의 토지 중 임대주택 건설용지를 공급하는 경우에는 추첨의 방법으로 분양하여야 한다.
    1. 「주택법」 제2조제6호에 따른 국민주택규모 이하의 주택건설용지
    2. 「주택법」 제2조제24호에 따른 공공택지
    3. 국토교통부령으로 정하는 면적 이하의 단독주택용지 및 공장용지
    ⑤ 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2항 및 제3항에도 불구하고 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급할 수 있다.
    1. ∼ 8. (생 략)
    ⑥ 조성토지등의 가격 평가는 감정가격으로 한다.
    제58조(조성토지등의 공급가격) ① 법 제27조제1항에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
    1. 공공청사(2013년 12월 31일까지는 정부가 납입자본금 전액을 출자한 법인의 주된 사무소를 포함한다)
    2. 사회복지시설(행정기관 및 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인이 설치하는 사회복지시설을 말한다). 다만, 「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설의 경우에는 유료시설을 제외한 시설로서 관할 지방자치단체의 장의 추천을 받은 경우로 한정한다.
    3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 17 제2호차목에 해당하는 공장. 다만, 해당 도시개발사업으로 이전되는 공장의 소유자가 설치하는 경우로 한정한다)
    4. 임대주택
    5. 「주택법」 제2조제6호에 따른 국민주택 규모 이하의 공동주택. 다만, 법 제11조제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 국민주택 규모 이하의 공동주택을 건설하려는 자에게 공급하는 경우로 한정한다.
    5의2. 「관광진흥법」 제3조제1항제2호가목에 따른 호텔업 시설. 다만, 법 제11조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 시행자가 200실 이상의 객실을 갖춘 호텔의 부지로 토지를 공급하는 경우로 한정한다.
    6. 그 밖에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설로서 국토교통부령으로 정하는 시설
    ② 삭제
    ③ 법 제27조에 따라 감정가격 이하로 조성토지등을 공급할 수 있는 시설에 대한 공급가격의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다.

    「도시개발업무지침」(국토교통부훈령 제1279호, 2020. 2. 20., 일부개정)
    제5편 토지공급 및 사후관리
    제1장 조성토지의 공급
    5-1-4. 조성토지의 공급가격은 감정가격을 기준으로 한다.

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