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안건번호 의견22-0041 요청기관 강원도 철원군 회신일자 2022. 3. 15.
안건명 「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례」에 새마을회원의 국내외 교육 및 연수·훈련경비를 지원하도록 하는 내용을 규정할 수 있는지 등 (「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례 전부개정조례안」 제3조 등 관련)
  • 질의요지


    가. 「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례」에 새마을회원의 국 내외 교육 및 연수·훈련경비를 지원하도록 하는 내용을 규정할 수 있는지?

    나. 「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례」에 새마을회원이 읍· 면장의 협조 요청에 따라 소집되는 회의에 참석할 경우 회의참석 수당을 지급하도록 하는 내용을 규정할 수 있는지?

    다. 「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례」에 새마을회에 수여 하는 새마을 우수단체(읍·면) 상 사업비 지원에 대한 내용을 규정 할 수 있는지?

    라. 조례에 새마을회원 사기진작 및 공익을 위해 군수가 필요하다고 인정하는 사업에 대하여 보조금을 지급할 수 있도록 하는 내용을 규정할 수 있는지?


  • 의견


    가. 질의 가에 대하여

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    나. 질의 나에 대하여

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    다. 질의 다에 대하여

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    라. 질의 라에 대하여

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  • 이유


    가. 질의의 공통사항

    「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
    이와 관련하여 「새마을운동조직 육성법」(이하 “새마을조직법”이라 한다) 제3조에서 국가나 지방자치단체가 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호), 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무(제4호)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등을 고려하면, 법령의 범위에서 지역사회발전을 위하여 주민의 자발적 참여로 조직된 철원군새마을운동조직의 공익활동이 활성화되도록 지원하는 것은 철원군의 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있습니다.

    그리고 보조금 지급과 관련하여 「지방재정법」제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하면서 제4호의 경우에는 조례에 직접 근거가 있어야 한다고 규정하고 있습니다.

    한편, 새마을조직법 제2조에서는 새마을운동조직을 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장ㆍ공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인으로 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있고(제1항), 새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 규정하고(제2항) 있습니다.
    그리고 「철원군 새마을운동조직 육성 및 지원조례안」(이하 “철월군조례안”이라 한다)은 새마을조직법에 따라 지역발전을 위하여 헌신·봉사하는 새마을운동조직과 새마을사업 지원에 관한 사항을 규정함으로써 새마을 정신의 계승·발전에 기여함을 목적으로 하고 있고(제1조), 새마을운동조직을 철원군새마을회와 그 회원단체(읍·면 조직을 포함)로, 새마을회원을 새마을운동조직에 소속된 자로 규정하고(제2조) 있습니다.

    나. 질의 가에 대하여

    철원군이 민간단체인 새마을운동조직 새마을회원의 국내외 교육 및 연수·훈련경비를 지원하려는 것은 해당 조직의 육성 및 지원을 목적으로 철원군 재정에서 소요비용을 지출하여 그 소속 회원들에게 국내외 교육 등을 실시하려는 것으로 지원 내용이 개인에 대한 보조 또는 그 밖의 공금 지출에 해당하는바, 「지방자치법」제28조제1항에 따라 이에 대한 사무가 소관사무에 속하고 법령에 위배되지 않아야 할 것이므로 「지방재정법」제17조제1항의 예외규정에 해당하는지를 살펴보아야 할 것입니다.

    먼저, 새마을조직법 제3조제2항에서는 새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용에 대한 지원을 할 수 있도록 규정하고 있고새마을조직법 및 철원군조례에서 해외협력사업의 구체적 내용에 대해서는 규정하고 있지는 않습니다. 만약 새마을회원의 국내외 교육 및 연수·훈련이 해외협력사업의 일환이라면 「지방재정법」제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당하므로 가능할 것으로 보입니다.

    그러나 철원군이 새마을운동조직 새마을회원의 국내외 교육 및 연수·훈련경비를 지원하려는 것이 해외협력사업의 일환으로 추진하는 것이 아니라 그 소속 회원들에게 단순히 선진 견학 등의 국내외 교육 등을 실시하려는 것이라면 새마을조직법 제3조제2항의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    그렇다면 새마을운동조직 새마을회원의 국내외 교육 및 연수·훈련경비를 지원하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당되어야 할 것인바, 이는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대하여 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 지방자치단체가 정책적으로 판단하여야 할 것으로 보입니다.

    다. 질의 나에 대하여

    철원군조례안 제3조제1항제4호에서는 군수는 읍·면장의 협조요청에 따라 소집되는 회의 참석자 수당을 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 새마을회원을 대상으로 회의참석수당을 보조금으로 지원하기 위해서는 이에 대한 사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고 동시에 「지방재정법」 제17조제1항의 예외규정에 해당되어야 할 것입니다.

    먼저, 철원군이 읍·면장의 협조요청에 따라 소집되는 회의의 참석수당을 지급하려는 목적이 회원들의 자율적 참여에 의해 지방자치단체와는 독립적으로 설립ㆍ운영되는 새마을회의 구성원들을 대상으로 읍·면장이필요에 의해 요청하는 회의의 참석을 독려하기 위한 것으로 보이는 측면이 있으나 군수가 수당을 지급하는 것까지 지방자치단체가 수행해야 할 사무로 보기는 어려운 측면이 있습니다.

    또한 이러한 수당지급을 하기 위해서는 앞서 살펴본 바와 같이 「지방재정법」 제17조제1항의 제1호 또는 제4호에 해당하여야 할 것인데, 새마을조직법 제3조에서 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있기는 하지만, 이는 해당 조직에 대한 운영비 지원의 근거규정이지 조직의 구성원 개개인에 대한 회의참석 수당지급의 근거로 볼 수는 없으므로, 위 조항들을 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우라고 볼 수도 없을 것입니다.

    다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 새마을운동조직은 철원군을 지역적 기반으로 철원군 주민들에 의해 자발적으로 설립ㆍ운영되는 단체로, 철원군이 회의참석수당을 지급하지 않으면 구성원들의 회의참석이 사실상 불가능해진다고 볼 수는 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에도 해당된다고 보기도 어려운 측면이 있습니다.

    따라서 새마을운동조직 구성원들에 대한 회의참석수당 지급은 「지방재정법」 제17조제1항 단서의 지방자치단체의 소관에 속하는 사무에 해당하지 않는 것으로 보이고, 예외적 지원 사유에 해당하지도 않는 것으로 보입니다.

    라. 질의 다에 대하여

    철원군조례안 제3조제2항제2호에서는 새마을 우수단체(읍·면)상 사업비를 지원할 수 있도록 규정하고 있고, 사업의 목적이 새마을운동조직 육성과 새마을사업 활성화를 위한 것으로 읍·면단위의 주민들로 구성된 새마을단체에 대한 지원사항으로 「지방자치법」 제13조제2항에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 등 지방자치단체의 소관사무로 보이는 측면이 있고, 특정 읍·면 단위의 새마을회 단체에 대한 공금 지출 등 재정지출을 하는 것으로 보이는바 「지방재정법」 제17조제1항의 예외규정에 해당하는지를 살펴보아야 할 것으로 보입니다.

    이와 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지를 살펴보면, 앞서 살펴본 바와 같이 위의 내용이 지방자치단체 소관사무로 볼 수 있는 여지가 있다고 하더라도, 새마을조직법 등 관련 법령에서는 보조금 등의 지원근거를 규정하고 있을 뿐 달리 규정하고 있는 내용은 없는 것으로 보이므로 이 내용만으로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우라고 볼 수는 없을 것입니다.

    따라서 해당 내용의 지원이 가능하려면 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하여야 할 것인데, 이에 대하여는 철원군이 직접 지원하지 않으면 철원군 새마을운동조직을 운영할 수 없어 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는지, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 지방자치단체가 권장하려는 내용에 해당하는지를 종합적으로 검토한 후 지방자치단체가 정책적으로 판단하여야 할 것으로 보입니다.

    마. 질의 라에 대하여

    철원군조례안 제3조제2항제3호에서는 새마을회원 사기진작 및 공익을 위해 군수가 필요하다고 인정하는 사업에 대하여 보조금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 새마을회원 사기진작 및 공익을 위해 군수가 필요하다고 인정하는 사업의 구체적 내용을 판단하기는 곤란하나, 지방자치단체의 기관이 아닌 철원군 새마을운동조직을 대상으로 하여 공금 지출 등 재정지출을 하는 것이라는 점에 비추어 사업의 내용이 새마을조직법 및 철원군조례의 취지와 목적에 부합되는 내용이면서 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 예외조항에도 해당하여야 할 것으로 보입니다.

    살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제4호와 「지방재정법 시행령」 제29조제3항을 검토해 보면, 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우를 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나, 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우가 해당한다고 본 사례가 있습니다.

    또한, 「지방재정법」이 제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조나 공금 지출 등을 원칙적으로 금지하면서 같은 조 제1항 단서 등에서 예외적으로 이를 허용하고 있는 취지는, 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데에 있다고 할 것입니다.

    따라서 철원군에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 위의 사안으로 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 철원군의 정책적 판단에 따라 결정하여야 할 것으로 보입니다.

    【 관계법령 등 】

    「지방자치법」
    제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. 삭제
    2. 주민의 복지증진
    가. 주민복지에 관한 사업
    나.~차. 삭제
    3. 삭제
    4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
    가. 지역개발사업
    나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
    다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
    라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
    마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
    바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
    사. 자연보호활동
    아. 지방하천 및 소하천의 관리
    자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
    차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
    카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
    타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
    파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
    하. 지방 궤도사업의 경영
    거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
    너. 재해대책의 수립 및 집행
    더. 지역경제의 육성 및 지원
    5.~7. 삭제
    제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    ② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

    「새마을운동조직 육성법」
    제2조(정의) 이 법에서 “새마을운동조직”이란 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장ㆍ공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다.
    제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다.
    ② 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
    ③ 개인ㆍ법인 및 단체는 새마을운동조직을 지원ㆍ육성하기 위하여 운영 재원(財源)으로 금전이나 그 밖의 재산을 출연하거나 기부할 수 있다.
    ④ 새마을운동조직에는 출연금 또는 특정 목적의 기부금을 재원으로 새마을운동조직의 다른 회계와 구분하여 회계처리하는 적립금을 둘 수 있다.
    ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 출연금, 보조금, 기부금의 사용ㆍ관리 및 적립금의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

    「지방재정법」
    제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
    1. 법률에 규정이 있는 경우
    2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
    3. 용도가 지정된 기부금의 경우
    4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
    ② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
    1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
    2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
    ③ 삭제

    「지방재정법 시행령」
    제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
    ②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
    ③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
    ④ 삭제
    ⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

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