이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다. 또한, 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결, 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
먼저, 「환경영향평가법」 제25조에서는 환경영향평가 대상사업을 하려는 자(이하 “사업자”라 한다)는 환경영향평가항목등에 따라 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 하고(제1항), 주민 등의 의견 수렴 절차에 관해서는 제13조를 준용하도록 규정하고(제2항) 있습니다. 그리고 제13조에서는 환경영향평가서 초안에 대한 공고·공람, 설명회 또는 공청회 개최, 전문가 의견 청취 등에 관한 절차·방법을 규정하면서 세부적인 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있습니다.
한편, 「환경영향평가법 시행령」 제39조에서는 사업자는 환경영향평가서 초안의 공람기간 내에 법 제25조제2항에 따른 설명회를 개최하여야 한다고 규정하면서(제1항), 설명회를 개최하기 7일 전까지 일간신문과 지역신문에 사업개요, 설명회 일시 및 장소 등을 각각 1회 이상 공고하여야 하고(제4항), 제4항에 따른 공고를 하려는 때에는 해당 사업지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 그 내용을 해당 시·군·구의 인터넷 홈페이지나 시·군·구 및 읍·면 또는 동의 게시판에 공고해 줄 것을 요청할 수 있고, 이 경우 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다고 규정하고(제5항) 있습니다.
그 밖에도 「환경영향평가법 시행령」에서는 환경영향평가서 초안의 공고 방법 및 공람기간(제36조), 환경영향평가서 초안에 대한 주민 등의 의견제출 방법(제38조), 공청회의 개최 요건 및 공고 내용(제40조), 온라인 설명회 또는 온라인 공청회의 개최 방법(제41조의2), 관계 전문가 등의 의견 수렴이 필요한 지역(제42조) 등 환경영향평가서 초안에 대한 주민 등의 의견 수렴 절차에 관하여 규정하고 있습니다.
이러한 환경영향평가법령의 규정들을 살펴보면, 사업자가 환경영향평가를 실시할 때 따라야 하는 절차·방법에는 주민 등의 의견 수렴을 위한 설명회가 갖추어야 하는 개최 기준·요건에 관한 사항을 규정하고 있지 않고(각주: 대법원 2001. 6. 29. 선고99두9902 판결 참조), 그러한 사항을 시·군·구의 조례로 정하도록 위임하고 있지도 않습니다. 이 사안의 경우 일정 수 이상의 주민 참석을 설명회 개최 요건으로 두도록 하려는 것으로 보이는데, 이는 법령에서 규정하고 있지 않은 환경영향평가의 절차·방법을 신설하는 것으로 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
아울러, 일정한 수의 주민이 참석한 설명회만 적법한 설명회인 것으로 본다면 참석 주민 수가 기준에 미달하는 경우 설명회를 다시 개최해야 하는 등 사업자에게 추가적인 부담을 주게 될 것인데, 이는 법률의 명시적인 위임 없이 사업자에게 새로운 의무를 부과하는 것이어서 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위배될 소지가 있어 보입니다.
위 내용들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「환경영향평가법」
제13조(주민 등의 의견 수렴) ① 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고·공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 범위의 주민이 공청회의 개최를 요구하면 공청회를 개최하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 제1항부터 제3항까지에 따른 공고·공람, 설명회 또는 공청회 개최, 정보통신망을 이용한 온라인 설명회 또는 공청회 개최, 그 밖에 의견 수렴 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제25조(주민 등의 의견 수렴) ① 사업자는 제24조에 따라 결정된 환경영향평가항목등에 따라 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 한다.
② ∼ ⑤ (생 략)
⑥ 제1항에 따른 환경영향평가서 초안의 작성방법과 제2항 단서에 따른 공고·공람의 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「환경영향평가법 시행령」
제15조(설명회의 개최) ① 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가서 초안의 공람기간 내에 법 제13조제1항 본문에 따른 설명회를 개최하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
제39조(설명회의 개최) ① 사업자는 환경영향평가서 초안의 공람기간 내에 법 제25조제2항에 따른 설명회를 개최하여야 한다.
② ∼ ⑤ (생 략)
④ 사업자는 제1항 및 제2항에 따른 설명회를 개최하려는 경우에는 설명회를 개최하기 7일 전까지 일간신문과 지역신문에 사업개요, 설명회 일시 및 장소 등을 각각 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제36조제1항에 따른 환경영향평가서 초안의 공고사항에 이를 포함하여 공고하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 사업자는 제4항 본문에 따른 공고를 하려는 때에는 해당 사업지역을 관할하는 시장·군수·구청장에게 그 내용을 해당 시·군·구의 인터넷 홈페이지나 시·군·구 및 읍·면 또는 동의 게시판에 공고해줄 것을 요청할 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
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