이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적·구체적으로 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
「지방공무원법」 제59조에서는 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방공무원 복무규정」(이하 “복무규정”이라 한다) 제7조의7제1항에서는 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따른다고 규정하면서(본문), 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으며(단서), 같은 조 제2항부터 제14항까지에서는 공무원의 특별휴가 사유 및 그 휴가일수를 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
복무규정 제7조의7제1항 단서에서 조례로 정하도록 위임하고 있는 ‘이 영에서 정하지 아니하는 사항’이란 같은 조 제2항부터 제14항까지에서 규정하고 있는 특별휴가의 종류 및 일수 외에 다른 종류의 특별휴가 및 그 일수를 말하는 것으로 보입니다. 즉, 지방자치단체별로 그 지역의 특성 등을 고려하여 합리적인 범위에서 정책적 판단에 따라 같은 조 제2항부터 제14항까지에서 규정한 특별휴가 외에 다른 특별휴가 및 그 일수를 조례로 정할 수 있을 것으로 보이고, 조례에서 규정하려는 특별휴가가 복무규정 제7조의7제2항부터 제14항까지에서 이미 규정하고 있는 특별휴가에 해당한다면 그에 관한 사항을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보이므로, 질의요지와 같은 특별휴가가 복무규정에서 규정하고 있는 특별휴가와 다른 종류의 특별휴가에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다(각주: 법제처 2024. 7. 5. 의견제시 24-0217, 법제처 2024. 5. 9. 의견제시 24-0108, 법제처 2024. 3. 8. 의견제시 24-0073 참조).
‘평택시 지방공무원 복무 조례 일부개정조례안’(이하 “평택시조례안”이라 한다) 제20조제15항에서 규정하려는 특별휴가(이하 “평택시특별휴가”라 한다)는 복지업무를 수행하는 중에 고독사 등의 사망 현장을 목격한 공무원에게 심리적 안정과 정신적 회복이 필요한 경우 4일의 범위에서 심리상담, 진료 및 휴식을 위해서 부여하는 휴가로서, 공무원의 직무 수행과 관련하여 심리적 안정 등이 필요할 때 부여되는 휴가로 보입니다. 그렇다면, 복무규정 제7조의7제14항에서 규정하고 있는 ‘심리안정휴가’와 비교하여 평택시특별휴가가 다른 종류의 특별휴가에 해당하는지 살펴보겠습니다.
우선, 복무규정 제7조의7제14항에서는 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 소속 공무원이 「공무원 재해보상법」 제5조제1호 및 제6호부터 제11호까지에 해당하는 직무를 수행하는 과정에서 인명피해가 있는 사건·사고를 경험하고, 그로 인해 심리적 안정과 정신적 회복이 필요하다고 인정되는 경우 4일의 범위에서 심리상담, 진료 및 휴식을 위한 심리안정휴가를 줄 수 있다고 규정하고 있습니다.
여기서 「공무원 재해보상법」 제5조제1호 및 제6호부터 제10호까지에 해당하는 직무의 내용을 살펴보면, 범죄 수사, 산불예방·진화, 불법어업 지도·단속, 재난·재해 현장에서의 인명구조 등 공무원이 업무를 수행하는 과정에서 인명피해가 있는 사건·사고를 경험할 가능성이 높은 특정한 직무에 해당하는 것으로 보이고, 같은 조 제11호에 따른 직무의 경우에도 공무원재해보상심의회가 제1호부터 제10호까지에 준해서 인정하는 위험직무로서 그 직무의 내용이 특정되는 것으로 보입니다. 즉, 복무규정 제7조의7제14항에 따른 심리안정휴가의 부여 대상은 법령에서 열거하여 규정하고 있는 한정된 범위의 위험직무를 수행하는 공무원이라 할 것입니다(각주: 2023. 7. 18. 대통령령 제33639호로 일부개정되어 같은 날 시행된 지방공무원 복무규정 일부개정령안 입법예고안 주요내용 참조).
한편, 평택시특별휴가의 부여 대상은 ‘복지업무’를 수행하는 중에 고독사 등의 사망 현장을 목격하여 심리적 안정과 정신적 회복이 필요한 공무원입니다. 평택시조례안 제20조제15항에서는 복지업무의 범위를 명확히 밝히고 있지는 않으나, 해당 복지업무가 「공무원 재해보상법」 제5조제1호 및 제6호부터 제11호까지에 따른 직무에 해당하지 않는 별개의 직무라면 평택시특별휴가는 복무규정 제7조의7제14항에 따른 심리안정휴가의 부여 대상이 되는 직무와 구별되는 다른 직무의 수행과 관련하여 부여되는 특별휴가로서, 대상을 차별화한 새로운 명목의 특별휴가에 해당하는 것으로 보입니다.
따라서, 평택시특별휴가는 복무규정에서 정하지 않은 사항을 조례에 규정하는 것으로, 복무규정 제7조의7제1항 단서에 따라 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다. 다만, 평택시조례안 제20조제15항의 내용만으로는 평택시특별휴가의 부여 대상인 ‘복지업무 수행자’가 누구인지, ‘사망의 원인’이 고독사 또는 그와 유사한 상황에 의한 것으로 한정된 것인지를 알기 어려워 명확성의 원칙에 위배될 소지가 있으므로, 휴가 부여 대상 및 범위를 보다 명확히 규정하는 것이 필요해 보이는 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
공무원의 특별휴가에 관하여 복무규정 제7조의7제1항 단서의 위임에 따라 마련되는 지방자치단체의 조례는 위임조례로서, 위임조례에서 사용하는 용어의 뜻은 법령과 일치시킬 필요가 있습니다(각주: 법제처 2019. 10. 1. 의견제시 19-0312 참조).
이 사안에서 복무규정 제7조의7제14항에 따른 심리안정휴가와 평택시특별휴가는 질의 가에서 살펴본 것처럼 휴가의 대상을 달리하는 별개의 휴가입니다. 그런데, 평택시특별휴가의 명칭을 복무규정 제7조의7제14항과 동일하게 ‘심리안정휴가’로 규정하는 것은 법령에서 규정하지 않은 다른 종류의 휴가를 조례에 규정하면서 법령과 동일한 명칭을 사용하는 것으로, 해당 특별휴가에 관한 일반 주민의 이해를 어렵게 하고 조례의 집행 과정에서 혼란을 발생시킬 소지가 있습니다.
따라서, 복무규정에 따른 심리안정휴가와 다른 종류의 특별휴가를 조례에 규정할 때에는 다른 명칭을 사용하는 것이 바람직해 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방공무원 복무규정」
제7조의7(특별휴가) ① 공무원의 특별휴가는 이 영에서 정하는 바에 따른다. 다만, 이 영에서 정하지 아니하는 사항은 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따른다.
② ∼ ⑬ (생 략)
⑭ 지방자치단체의 장과 지방의회의 의장은 소속 공무원이 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우 4일의 범위에서 심리상담, 진료 및 휴식을 위한 심리안정휴가를 줄 수 있다.
1. 「공무원 재해보상법」 제5조제1호 및 제6호부터 제11호까지에 해당하는 직무를 수행하는 과정에서 인명피해가 있는 사건·사고를 경험했을 것
2. 제1호에 따른 인명피해가 있는 사건·사고의 경험으로 인해 심리적 안정과 정신적 회복이 필요하다고 인정될 것
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