이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조).
먼저, 「지방자치법」 제76조에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다고 규정하고 있고(제1항), 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다고 규정하고(제2항) 있을 뿐, 「지방자치법」에서 교섭단체를 의안의 발의(제출) 주체로 규정하거나 의안의 발의(제출) 주체를 조례로 정하도록 위임하고 있지 않으므로 지방의회가 논의·의결할 안건인 의안을 내는 주체는 ‘지방자치단체의 장’, ‘지방의회의원’과 ‘위원회’로 한정됨이 명백해 보입니다.
한편, 「지방자치법」 제63조의2제1항에 따르면 지방의회에는 조례로 정하는 수 이상의 소속의원을 가진 정당이 하나의 단위를 이루는 교섭단체를 둘 수 있습니다. 이 교섭단체는 일정한 정파에 속하는 의원들의 주장을 종합하여 정당 간 이해와 요구를 조정하기 위한 협의 기구로서, 의회의 의사운영을 원활하게 하기 위해 구성되는 단체라 할 것이고(각주: 2020. 12. 1. 의안번호 제2106014호로 발의된 「지방자치법」 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 행정안전위원회 검토보고서 참조), 발의권, 질문권, 토론권, 표결권, 원구성선거권 등을 가지는 개별 지방의회의원과는 그 역할이 구분되므로(각주: 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 참조), 교섭단체가 지방의회의원으로 구성되는 조직이라 하더라도 교섭단체를 의안 발의(제출)의 주체인 ‘지방의회의원’과 동일하게 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 지방의회에 두는 교섭단체가 지방의회에서 의결하는 의안을 발의(제출)할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제63조의2(교섭단체) ① 지방의회에 교섭단체를 둘 수 있다. 이 경우 조례로 정하는 수 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다.
②·③ (생 략)
제76조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다.
② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 지방의회의 의장에게 제출하여야 한다.
④·⑤ (생 략)
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