이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법시행령”이라 한다) 제51조제1항에 따르면, 토지의 형질변경이나 토석채취를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “시장등”이라 한다)의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 합니다. 그리고, 국토계획법 제58조제3항의 위임에 따라 개발행위허가의 기준을 정하고 있는 국토계획법시행령 별표 1의2 제1호가목(3)에서는 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우 개발행위를 하려는 토지의 경사도 및 임상(林相) 등의 사항 중 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례(특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례를 말하며, 이하 “도시·군계획조례”라 한다)로 정하는 기준에 적합해야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 국토계획법시행령 제56조제4항의 위임에 따라 개발행위허가 기준에 대한 세부적인 검토기준을 정하고 있는 국토교통부 훈령인 「개발행위허가운영지침」(각주: 2021. 3. 31. 국토교통부훈령 제1375호로 발령·시행된 것을 말하며, 이하 같음)(이하 “허가지침”이라 한다) 제1장제2절 1-2-2에서는 시장등은 국토계획법 및 국토계획법시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있으며, 이 경우 도시·군계획조례로 정한 기준은 허가지침에 우선하여 적용한다고 규정하고 있습니다.
이러한 국토계획법령의 위임에 따라 마련된 「통영시 도시계획조례」(이하 “통영시조례”라 한다) 제15조제1항에서는 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정해서 개발행위를 허가할 수 있도록 하면서 그 요건 중 하나로 ‘평균경사도가 20도 미만의 토지’(제2호)를 규정하고 있습니다. 이 사안에서는 통영시조례 제15조제1항제2호에 단서를 신설하여 “「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」(이하 “지방분권균형발전법”이라 한다) 제2조제13호에 따른 기회발전특구에 한정하여 평균경사도를 25도 이하로 한다”를 규정하려 합니다.
한편, 지방분권균형발전법 제2조제13호에서는 기회발전특구란 개인 또는 법인의 대규모 투자를 유치하기 위하여 관계 중앙행정기관과 지방자치단체의 지원이 필요한 곳으로 제23조에 따라 지정·고시되는 지역을 말한다고 규정하고 있고, 제23조제4항에서는 국가와 지방자치단체는 기회발전특구에 투자하는 개인 또는 법인에 대하여 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위’란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조). 이 사안에서는 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 국토계획법령의 위임범위를 벗어나는지 문제가 됩니다.
먼저, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것입니다(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 결정 참조). 그런데, 국토계획법시행령 별표 1의2 제1호가목(3)에서는 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우 해당 개발행위를 하려는 토지의 경사도에 관한 기준을 “도시·군계획조례”로 정하도록 포괄적으로 위임한 것으로 보입니다. 따라서, 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군은 도시·군계획조례로 토지의 경사도에 관한 개발행위허가의 기준을 구체적으로 어떻게 정할 것인지를 결정할 수 있고, 여기에는 개발행위허가를 받기 위하여 갖추어야 할 요건뿐만 아니라 그 요건을 완화하는 내용도 포함될 수 있을 것입니다.
이 사안의 경우, 국토계획법령이 규정하고 있는 개발행위허가의 기준에 부합하는 범위에서 경사도에 관한 개발행위허가의 기준을 기회발전특구에 한정하여 완화하려는 정책적 필요성에 따라 그 구체적인 내용을 조례에 규정하는 것으로서 국토계획법령의 위임범위를 벗어나는 것으로 보기는 어렵습니다. 따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다(각주: 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결, 법제처 2024. 6. 5. 의견제시 24-0081, 법제처 2023. 6. 9. 의견제시 23-0233, 법제처 2018. 4. 10. 의견제시 18-0085 참조).
다만, 해당 내용을 조례에 규정할 때에는 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 기회발전특구에 대해서만 완화된 기준을 적용해야 할 합리적인 사유가 있는지 검토할 필요가 있어 보이므로, 이러한 점을 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 하고, 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있을 것입니다(각주: 법제처 2024. 9. 19. 의견제시 24-0255, 법제처 2023. 6. 9. 의견제시 23-0127 참조).
이 사안에서 완화된 개발행위허가 기준이 적용되는 ‘국무회의에서 의결된 사업’이라는 대상이 이러한 원칙에 부합하는지 살펴보면, 국무회의에서 의결될 사업의 내용과 범위를 현재 시점에서 특정할 수 없어 조례의 수범자가 적용 대상을 예측할 수 없고, 해당 표현만으로는 그 사업의 소관이 어디인지 불분명해 자의적인 법해석이나 법집행을 배제하기 어려워 보입니다. 따라서, 질의요지와 같은 내용은 법규의 명확성 원칙에 위배될 소지가 있어 보이므로, 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「통영시 도시계획조례」
제15조(개발행위허가의 기준) ① 영 제56조 별표 1의2 제1호에 따라 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한하여 개발행위를 허가할 수 있다.
1. 입목 축적은 「산지관리법 시행령」제20조제6항에 적합하여야 한다.
2. 평균경사도가 20도 미만의 토지(경사도 산정방식은 별표 2의 방법에 따른다)
3. 표고가 100미터 미만인 토지
4. (삭제 2016.12.23)
② 제1항의 규정은 통영시도시계획위원회의 심의를 거쳐 완화하여 적용할 수 있다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② ∼ ③ (생 략)
④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.
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