이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다.
한편, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결, 법제처 2008. 5. 1. 회신 08-0040 해석례 참조).
나. 질의 가에 대하여
먼저, 지방공기업(「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사 및 지방공단을 말하며, 이하 같다)에 대해 해당 기관의 홈페이지 등에 임직원의 성별 임금 현황에 관한 사항을 공시하도록 하는 것은 지방공기업의 경영에 관한 정보를 공개하도록 하는 것으로 보입니다.
지방공기업의 경영 정보 공시에 관하여 규율하고 있는 법령을 살펴보면, 「지방공기업법」 제46조제2항(제75조의2 및 제76조제2항에 따라 준용되는 경우를 포함하며, 이하 같다)에서는 지방공기업에 대해 결산서, 재무제표, 연도별 경영목표, 경영실적 평가 결과, 그 밖에 경영에 관한 중요 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역주민에게 공시해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제44조제1항에서는 법 제46조제2항에서 지역주민에게 공시해야 하는 “그 밖에 경영에 관한 중요 사항”으로 연도별 예산 및 운영계획(제1호), 「감사원법」 제33조부터 제34조의2까지의 규정에 의한 시정 또는 개선요구 등을 받거나, 「지방자치법」 제50조에 따른 시정요구를 받은 경우에는 그 내용(제2호), 기타 경영에 관한 중요사항으로서 행정안전부장관 또는 지방자치단체의 장이 요청하는 사항(제3호)을 규정하고 있습니다.
이 사안에서 지방공기업에 대해 해당 기관의 홈페이지 등에 임직원의 성별 임금 현황에 관한 사항을 공시하도록 하는 것이 「지방공기업법」 제46조제2항에 따른 경영공시와는 별개의 공시 의무를 부과하는 것이라고 하더라도 해당 사항의 공시는 경영에 관한 정보를 공시하는 것으로서 경영상 중요사항을 공개하도록 하고 있는 「지방공기업법」상의 경영공시 제도와 그 취지가 중복되는 것으로 보입니다. 또한, 「지방공기업법」에서 지방공기업의 경영공시 사항을 열거적으로 규정하면서 지방자치단체별로 별도의 규율이 필요한 경우에는 지방자치단체의 장의 요청에 따라 추가적인 사항을 공시할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 질의요지와 같이 지방공기업에 대해 임직원의 성별 임금 현황에 관한 사항을 공시하도록 조례에 규정하는 것은 경영공시 사항을 한정하여 규정하고 있는 「지방공기업법」의 목적과 효과를 저해하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
아울러, 「지방공기업법」 제46조제5항(제75조의2 및 제76조제2항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에서는 행정안전부장관은 지방공기업이 경영공시 의무를 성실하게 이행하지 아니하거나, 거짓 사실을 공시하였을 때 등에는 해당 지방자치단체의 장에게 그 사실을 알리고 거짓 사실 등을 시정하도록 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제44조제2항 및 제3항에서는 경영공시의 기간·방법 및 공시 서류의 복사 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하고 있습니다. 이와 같은 행정안전부장관의 감독 조치 및 경영공시의 절차 등에 관한 규정을 살펴보더라도 「지방공기업법」에서는 지방공기업의 경영 정보를 공시하는 것에 대해 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 규율하는 것을 용인하기보다는 전국에 걸쳐 일률적으로 관리하기 위한 규정 체계를 두고 있는 것으로 보입니다.
이러한 점들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
다만, 이 사안의 경우 지방공기업 임원의 성별, 지방공사·지방공단 임원의 연봉 현황 및 성별 근로자 평균임금 등에 관한 사항이 「지방공기업법」 제46조제3항에 따른 행정안전부장관의 통합공시 항목에 포함되어 있으므로(각주: 행정안전부, 『2024년 지방공기업 통합경영공시 기준』 별표 1 참조), 현재 행정안전부장관이 공시하고 있는 정보와 동일한 내용을 지방공기업으로 하여금 홈페이지 등을 통해 게재하도록 하는 것은 법령에서 제한하고 있는 지방공기업의 경영에 관한 새로운 정보 공개에 해당하지 않는 것으로 보입니다. 그렇다 하더라도 주민에게 이미 공개되어 있는 통합공시 사항을 개별 지방공기업으로 하여금 다시 공개하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 그 규정의 실익이 있다고 보기 어려우므로, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
먼저, 지방자치단체 출자·출연 기관(「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항 전단에 따른 출자·출연 기관을 말하며, 이하 “출자·출연기관”이라 한다)에 대해 해당 기관의 홈페이지 등에 임직원의 성별 임금 현황에 관한 사항을 공시하도록 하는 것은 출자·출연기관의 경영에 관한 정보를 공개하도록 하는 것으로 보입니다.
출자·출연기관의 경영 정보 공시에 관하여 규율하고 있는 법령을 살펴보면, 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제32조제1항에서는 출자·출연기관은 해당 연도의 경영목표와 예산 및 운영계획(제1호), 전년도의 결산서(제2호), 전년도 임원 및 운영인력의 현황(제3호), 전년도 인건비 예산과 집행 현황(제4호) 및 자본금, 채무 변동 등 재무 현황 및 그 밖에 경영에 관한 중요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항(제8호) 등을 경영공시 사항으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제21조제1항에서는 전년도의 재무상태표, 운영성과표 및 손익계산서 등 재무제표(제1호), 전년도의 출자기관의 자본금 또는 출연기관의 기본재산 현황(제2호) 등 경영공시 사항을 특정해서 규정하고 있습니다. 그리고, 지방출자출연법 제32조제2항에서는 경영공시의 시기 및 주기 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제21조제3항에서는 행정안전부장관은 법 제32조에 따른 경영공시의 세부항목, 방법 및 절차 등을 정하여 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서 출자·출연기관에 대해 해당 기관의 홈페이지 등에 임직원의 성별 임금 현황에 관한 사항을 공시하도록 하는 것이 지방출자출연법 제32조제1항에 따른 경영공시와는 별개의 공시 의무를 부과하는 것이라고 하더라도 해당 사항의 공시는 경영에 관한 정보를 공시하는 것으로서 경영상 중요사항을 공개하도록 하고 있는 지방출자출연법상의 경영공시 제도와 그 취지가 중복되는 것으로 보입니다. 또한, 지방출자출연법에서는 출자·출연기관의 경영공시 사항·방법 등의 기본적인 내용을 법령에 규정하면서 세부적인 내용을 ‘행정안전부장관’이 통보하도록 규정하고 있어 질의요지와 같이 해당 내용을 벗어나는 경영 정보의 공시에 관한 사항을 조례에 규정하는 것은 법령 및 행정안전부장관의 통보 내용에 따라 경영공시 제도를 규율하려는 지방출자출연법의 목적과 효과를 저해하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
아울러, 지방출자출연법 제33조제3항에 따르면 행정안전부장관은 출자·출연기관이 경영공시 의무를 성실하게 이행하지 아니한 경우(제2호)나 경영공시를 할 때 거짓 사실을 공시한 경우(제3호)에 지방자치단체의 장에게 시정에 필요한 조치를 할 것을 요구할 수 있습니다. 이와 같은 행정안전부장관의 감독 조치에 관한 규정에 비추어 볼 때 지방출자출연법에서는 출자·출연기관의 경영 정보를 공시하는 것에 대해 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 규율하는 것을 용인하기보다는 전국에 걸쳐 일률적으로 관리하기 위한 규정 체계를 두고 있는 것으로 보입니다.
이러한 점들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
다만, 이 사안의 경우 출자·출연기관 임원의 성별·연봉, 직원의 성별 임금 현황 및 성별 근로자 임금비율에 관한 사항이 지방출자출연법 제33조제1항에 따른 행정안전부장관의 통합공시 항목에 포함되어 있으므로(각주: 행정안전부, 『지방출자·출연기관의 경영공시 및 통합공시에 관한 기준』(2024. 12. 18. 개정되어 2025. 1. 1. 시행된 것을 말함) 별표 2 참조), 현재 행정안전부장관이 공시하고 있는 정보와 동일한 내용을 출자·출연기관으로 하여금 홈페이지 등을 통해 게재하도록 하는 것은 법령에서 제한하고 있는 출자·출연기관의 경영에 관한 새로운 정보 공개에 해당하지 않는 것으로 보입니다. 그렇다 하더라도 주민에게 이미 공개되어 있는 통합공시 사항을 개별 출자·출연기관으로 하여금 다시 공개하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 그 규정의 실익이 있다고 보기 어려우므로, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
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