이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조). 또한, 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
먼저, 산업집적법 제2조제20호에서는 “공장의 설립”이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 제13조제1항에서는 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 그 위임에 따라 마련된 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(이하 “산업집적법시행령”이라 한다) 제19조제1항 전단에서는 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 제6항에서는 시장·군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부적인 기준을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 산업집적법시행령 제19조제1항 전단의 위임에 따라 마련된 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」(이하 “산업집적법시행규칙”이라 한다) 제6조제1항에서는 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자는 공장설립등의 승인신청서에 사업계획서(제1호), 법 제13조의2제1항 각 호에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 경우 인·허가 명세서 및 의제를 받으려는 인·허가등의 해당 법률이 정하는 관련 서류(제2호) 및 타인 소유의 토지 및 건축물을 사용하는 경우에는 그 사용권을 증명할 수 있는 서류(제3호)를 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이러한 규정들에 따르면, 산업집적법시행규칙 제6조제1항에서는 공장설립등에 대한 승인을 받으려는 자가 제출해야 하는 서류를 열거하여 규정하고 있는데, 그중 주민설명회 개최 등 주민의견 수렴과 관련된 서류를 제출하도록 규정하고 있지 않습니다. 또한, 산업집적법시행령 제19조제2항에 따르면 시장·군수·구청장은 공장설립등의 승인신청을 받은 경우에는 그 신청이 법·이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여야 하는데, 산업집적법 등 관계 법령에서는 공장의 설립 승인을 받으려는 자에게 주민설명회 개최 등 주민의견을 수렴하는 절차를 반드시 거치도록 하거나 그러한 내용을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않은 것으로 보입니다. 따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 공장을 설립하려는 자에게 법률의 위임 없이 새로운 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위배될 소지가 있어 보입니다.
한편, 산업집적법시행령 제19조제6항에서는 시장·군수·구청장은 공장설립등의 승인에 필요한 세부적인 기준을 정하여 ‘고시’할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 규정에 따라 시장·군수·구청장이 공장설립등의 승인에 필요한 세부 기준으로서 공장 설립에 대한 주민의견을 반드시 수렴하도록 하는 내용을 정하여 고시할 수 있는지는 별론으로 하고, 그러한 내용을 ‘조례’의 형식으로 규정하는 것은 상위법령의 규정에도 위배되는 것으로 보입니다.
위 내용들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
먼저, 산업집적법 제8조에서는 ‘산업통상자원부장관’은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위 등에 관한 사항(제1호), 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지 제한에 관한 사항(제4호) 등 공장입지의 기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그 위임에 따라 마련된 「공장입지 기준고시」(각주: 2018. 9. 17. 산업통상자원부고시 제2018-162호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말한다) 별표 2에서는 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모·범위 및 환경기준 등에 관한 사항을 규정하고 있는데, 이러한 규정들에서는 공장입지의 기준에 관해 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
한편, 산업집적법 제9조에 따르면 ‘시장·군수·구청장’은 토지소유자나 그 밖의 이해관계인이 신청한 경우에는 10일 이내에 그 관할 구역의 토지에 대하여 지번별로 공장설립이 가능한지 확인하여 알려주어야 하고(제1항), 이러한 신청이 없더라도 매년 2월 말일까지 공장설립이 가능한 지역과 그 지역에서의 공장설립 가능 업종 등 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 공보에 고시할 수 있습니다(제2항 전단). 그 위임에 따라 마련된 산업집적법시행규칙 제4조에서는 시장·군수·구청장이 고시할 수 있는 사항으로 ‘법 제13조제1항 또는 제20조제2항에 따라 공장설립등이 가능한 관할구역 내 지역의 지번 및 면적’(제1호), ‘지역 내 공장설립등의 제한 및 조건’(제3호) 등을 규정하고 있는데, 해당 사항들은 산업집적법 등 관계 법령에 따라 공장설립등이 가능한 지역이나 그 제한 및 조건 등을 의미하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2016. 6. 27. 회신 16-0216 해석례 참조).
이러한 규정들을 살펴보면, 산업집적법 제9조제2항 전단에서 시장·군수·구청장으로 하여금 공장설립이 가능한 지역과 그 지역에서의 설립 가능 업종 등을 고시할 수 있도록 한 것은 같은 법 제8조에 따라 산업통상자원부장관이 고시한 공장입지의 기준을 전제로 해당 기준을 관할 구역의 지번별로 적용한 결과를 안내할 수 있도록 하는 취지라고 할 것입니다(각주: 법제처 2016. 6. 27. 회신 16-0216 해석례 참조). 그렇다면, 산업통상자원부장관이 고시한 공장입지의 기준의 범위를 벗어나서 시장이 지정하는 일정한 구역에 공장의 설립을 금지하는 내용을 조례에 규정하는 것은 공장입지의 기준을 정하고 있는 산업집적법 제8조에 위배되는 것으로 보이며, 법률의 위임 없이 공장을 설립하려는 자의 권리를 제한하여 「지방자치법」 제28조제1항 단서에도 위배될 소지가 있어 보입니다(각주: 법제처 2012. 4. 19. 의견제시 12-0117 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」
제8조(공장입지의 기준) 산업통상자원부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 다음 각 호의 사항에 관한 공장입지의 기준(이하 “입지기준”이라 한다)을 정하여 고시하여야 한다. 이를 변경한 경우에도 또한 같다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위 등에 관한 사항
2. 제조업종별 공장부지면적에 대한 대통령령으로 정하는 공장건축물등(이하 “공장건축물등”이라 한다)의 면적의 비율(이하 “기준공장면적률”이라 한다)과 그 적용 대상
3. 제조업종별 환경오염 방지에 관한 사항
4. 환경오염을 일으킬 수 있는 공장의 입지 제한에 관한 사항
제9조(공장입지기준의 확인 등) ① 시장·군수 또는 구청장은 토지소유자나 그 밖의 이해관계인이 신청한 경우에는 10일 이내에 그 관할 구역의 토지에 대하여 지번별로 공장설립이 가능한지 여부를 확인하여 알려 주어야 한다.
② 시장·군수 또는 구청장은 매년 2월 말일까지 공장설립이 가능한 지역과 그 지역에서의 공장설립 가능 업종 등 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 공보에 고시할 수 있다. 고시한 사항을 변경할 때에도 또한 같다.
제13조(공장설립등의 승인) ① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.
② ∼ ⑦ (생 략)
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