이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정·개정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로 지방자치단체가 조례를 제정·개정하기 위해서는 조례로 정하려는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것이며(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조), 이러한 법령에는 상위법령과 결합하여 법규명령으로서 기능을 하는 행정규칙인 이른바 ‘법령보충적 행정규칙’이 포함된다고 할 것입니다(각주: 대법원 1995. 5. 23. 선고, 94도2502 판결, 대법원 1987. 9. 29. 선고, 86누484 판결 참조).
또한, 「지방재정법」 제38조제2항에서 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 행정안전부령인 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조제2항제3호 및 같은 조 제3항에서는 지방자치단체가 지방의회 관련 경비예산을 편성하는 경우 행정안전부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하도록 규정하고 있습니다. 이에 따라 행정안전부장관은 훈령인 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(이하 “예산편성운영기준”이라 한다)으로 행정안전부장관이 지방자치단체에 통보하는 기준경비의 편성·집행기준에 관하여 구체적으로 정하고 있으므로, 지방자치단체는 예산편성운영기준에 따라 지방의회 관련 경비예산을 편성· 집행하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 5. 1. 의견제시 24-0090, 법제처 2019. 10. 29. 의견제시19-0298 참조).
나. 질의 가에 대하여
예산편성운영기준 별표 1의 ?-1-①에서는 의정운영공통경비의 성격을 지방의회, 상임위원회, 교섭단체 명의의 공적인 의정활동을 수행하는 데 필요한 공통적인 경비로서 공청회, 세미나, 각종 회의 및 행사 등의 소요경비를 예산으로 편성하도록 규정하고 있고, 같은 별표의 ?-5-①에서는 지방의회의 정책 개발을 위해 필요한 경비 중 공청회나 세미나, 간담회 등은 의회운영공통경비로 편성하도록 규정하고 있습니다. 또한, 예산편성운영기준 별표 11 중 의회비(205)의 설정(통계목 포함)란 제1호에서는 의정활동에 필요한 소요경비를 12가지 통계목으로 열거하여 규정하면서 의정운영과 관련하여 해당 통계목의 범위 내에서 예산을 편성하여야 하며 의정운영과 관련한 새로운 비목을 설정할 수 없다고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방의회의원이 지방의회, 상임위원회, 교섭단체 등 지방의회 조직의 명의가 아닌 “지방의회의원 개인의 명의”로 개최하는 토론회에 참여하는 발표자, 토론자에게 지급하는 수당 및 여비는 예산편성운영기준 별표 1의 ?-1-①에서 정한 의정운영공통경비의 성격인 “지방의회, 상임위원회 또는 교섭단체 명의”의 공적인 의정활동으로 수행하는 데 필요한 공통적인 경비에 해당한다고 보기 어려우므로, 의정운영공통경비로 편성·집행할 수 없을 것으로 보입니다. 또한, 예산편성운영기준 별표 11에서 정하고 있는 의정운영과 관련한 각 통계목에서도 그러한 수당 및 여비를 예산으로 편성·집행할 수 있도록 규정하고 있지 않고, 의정운영과 관련한 새로운 비목을 설정할 수도 없으므로 이 사안과 같은 토론회의 참석수당을 예산으로 편성·집행하도록 하는 것은 예산편성운영기준에 위배될 소지가 있어 보입니다(각주: 법제처 2024. 5. 1. 의견제시 24-0090 참조).
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조).
그런데, 예산편성운영기준 별표 11 중 의회비(205)-의정운영공통경비(05)의 설정(통계목 포함)란 제5호가목에서 지방의회의원 개인 명의의 의정활동 홍보물 제작비를 예산편성 및 집행을 할 수 없는 경비로 명시적으로 규정하고 있으므로 지방의회의원 개인 명의로 개최하는 토론회의 홍보물 제작비를 예산으로 편성·집행할 수 없다는 것은 예산운영편성기준의 문언상 명백합니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방재정법」
제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① (생 략)
② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다.
③ (생 략)
「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」
제8조(기준경비) ① 행정안전부장관은 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 해마다 7월 31일까지 지방자치단체에 통보하여야 한다.
② 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 다음 각 호와 같다.
1.·2. (생 략)
3. 지방의회 관련 경비 중 국외여비(國外旅費), 의정운영 공통업무추진비 및 기관운영 업무추진비
4.·5. (생 략)
③ 지방자치단체가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 행정안전부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하여야 한다.
‘지방자치단체 예산편성 운영기준’
제4조(기준경비) ① 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 기준경비는 다음 각 호와 같다.
1. 지방의회 관련 경비 중 의원국외여비·의정운영공통경비·의회운영업무추진비·의원역량개발비(민간위탁)·의원정책개발비의 기준경비는 별표 1과 같다.
2. ∼ 9. (생 략)
② ∼ ⑤ (생 략)
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