이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다(각주: 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).
나. 질의 가에 대하여
「새마을운동조직 육성법」(이하 “새마을조직법”이라 한다)에 따르면 국민의 자발적 운동에 의하여 조직된 새마을운동조직(제1조)은 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다고 규정하고(제2조) 있습니다. 그런데, 제1조에서 “국민의 자발적 운동에 의하여 조직된 새마을운동조직”이라고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 새마을운동조직은 “새마을운동”이라는 국민운동을 통해 지역발전과 국가 사회발전에 이바지하려는 목적으로 민간 영역에서 자생적으로 설립·운영되는 단체인 것으로 보입니다.
한편, 「민법」 제31조에서는 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다고 규정하고 있는데, 새마을조직법에서는 새마을운동조직의 설립 인가권한에 대해서 규정하고 있을 뿐 법인의 설립에 대하여 달리 규정하고 있지 않습니다.
따라서, 새마을운동조직은 새마을운동 관련 법령이나 조례에 따라 직접 설립된 단체가 아니라 「민법」 제32조에 의해 설립된 비영리법인이라고 보아야 할 것이며(각주: 법제처 2016. 7. 6. 회신 16-0193 해석례 참조), 같은 법 제40조에서는 사단법인의 정관으로 정할 사항으로 목적(제1호), 명칭(제2호), 사원자격의 득실에 관한 규정(제6호) 등을 규정하고 있으므로, 위 규정들에 따라야 할 것입니다.
이와 같은 점에서 볼 때, 사단법인 전라남도새마을회(이하 “전남새마을회”라 한다)의 회원 및 회원단체의 구성은 「민법」의 규정에 따라 전남새마을회에서 자율적으로 정관에서 규정할 수 있는 사항이라고 할 것입니다. 그런데, 이 사안의 경우 전남새마을회 정관을 변경하지 않고 「전라남도 새마을운동조직 지원 조례」(이하 “전라남도조례”라 한다)의 재정지원 대상에 청년새마을연합회를 추가하려는 것으로, 이는 「민법」에 따라 사단법인의 정관으로 정할 사항을 조례로 규정하게 됨에 따라 새마을운동조직의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2023. 10. 11. 의견제시 23-0387, 법제처 2021. 3. 9. 의견제시 21-0079 참조).
아울러, 조례에서 정관 규정에 관한 사항에 대해 정관과 다른 내용으로 규정할 경우 정관을 이에 맞추어 변경하지 못함으로 인해 법인 운영상 혼란이 발생할 수 있다는 점까지 고려하면 전남새마을회 정관에서 회원단체로 규정하고 있지 않은 청년새마을연합회를 전라남도조례의 재정지원 대상으로 하는 내용을 규정할 수 없을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2021. 4. 13. 의견제시 21-0088 참조).
다. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것입니다. 그런데, 새마을조직법 제3조에 따르면 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영비 및 해외협력사업에 필요한 비용을 보조할 수 있다고 규정하고 있지만, 이는 법에 따른 새마을운동조직에 대한 운영비 등의 지급 근거 규정으로, 새마을운동조직에 속하지 않은 청년새마을연합회에 대한 지원 근거로 보기 어려워 보입니다. 따라서, 이 사안에서 청년새마을연합회가 수행하는 사업에 보조금을 지급할 수 있도록 하는 법률 규정은 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 청년새마을연합회에 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다. 같은 법 제17조에서 보조금 등 공금 지출을 예외적인 경우에만 허용하는 취지에 비추어 볼 때, 지방자치단체의 보조금 지급대상인 개인 또는 단체의 사업이 ‘지방자치단체가 권장하는 사업’인지 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
다만, 조례로 특정한 단체를 명시하여 지원을 하는 것은 일반적으로 적용되어야 할 법규범을 특정한 대상에만 한정하여 적용하게 하는 것으로서 평등원칙에 위배될 소지가 있고, 이는 일반적·추상적인 규율이라고 하는 법규로서의 성격에도 맞지 않는다고 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 9. 16. 의견제시 15-0241 참조).
아울러, 주민의 자발적 운동에 의하여 조직된 새마을운동조직을 지원·육성하기 위해 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 「전라남도 새마을운동조직 지원 조례」가 있는 상황에서 별도로 청년새마을연합회를 특정하여 지원하는 내용의 조례안을 제정하는 것은 집행상 혼란을 야기할 수 있다는 점도 이 사안을 판단할 때 함께 고려할 필요가 있습니다(각주: 법제처 2011. 12. 30. 의견제시 11-0300 참조).
위 내용들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이므로 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「전라남도 새마을운동조직 지원 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「새마을운동조직 육성법」 시행에 있어서 지역 발전을 위해 헌신·봉사하는 새마을운동조직과 새마을사업 지원에 관한 세부사항을 규정함으로써 새마을정신을 계승·발전시키고 도정발전을 도모하는데 그 목적이 있다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “새마을운동조직” 이란 전라남도새마을회와 그 산하조직(시·군 조직 및 단체를 포함한다)을 말한다.
2. “새마을회원”이란 새마을운동조직에 소속된 사람 및 단체를 말한다.
3. “새마을사업” 이란 새마을 운동조직이 공익을 위하여 추진하는 사업을 말한다.
제3조(재정지원) 전라남도지사(이하 “도지사”라 한다)는 새마을운동조직 육성과 새마을사업 활성화를 위하여 「새마을운동조직 육성법」 제3조에 따라 다음 각 호의 사항을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
1. 새마을운동의 계승·발전을 위한 새마을사업 경비
2. 전라남도새마을회 운영 및 활동비
3. 새마을지도자대회 등 새마을운동 활성화를 위해 필요하다고 인정하는 경비
4. 새마을운동의 국외 보급을 위한 국제협력 사업비
5. 새마을지도자의 사기진작 및 자질향상을 위하여 필요하다고 인정하는 경비
제4조 ∼ 제6조 (생 략)
「새마을운동조직 육성법」
제1조(목적) 이 법은 국민의 자발적 운동에 의하여 조직된 새마을운동조직을 지원·육성함으로써 새마을운동의 지속적인 추진과 향상을 도모하고 국가·사회 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 “새마을운동조직”이란 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장·공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다.
제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다.
② 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
③ ∼ ⑤ (생 략)
「민법」
제31조(법인성립의 준칙) 법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다.
제32조(비영리법인의 설립과 허가) 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.
제40조(사단법인의 정관) 사단법인의 설립자는 다음 각호의 사항을 기재한 정관을 작성하여 기명날인하여야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 사무소의 소재지
4. 자산에 관한 규정
5. 이사의 임면에 관한 규정
6. 사원자격의 득실에 관한 규정
7. 존립시기나 해산사유를 정하는 때에는 그 시기 또는 사유
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