이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안에서”는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 의미하므로(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 참조), 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 한도 내에서만 조례를 제정할 수 있습니다.
「화천군 문화예술 진흥 조례안」(이하 “화천군 조례안”이라고 함) 제8조에서는 “군수는 학교 문화예술교육 활동을 위하여 필요한 경우 시설, 장비 및 문화예술 전문 교육인력 등을 지원할 수 있다”고 규정하고 있는데, 지원을 받는 대상이 문화예술교육을 실시하는 학교인지 학교문화예술교육을 받는 학생인지가 불분명한바, 이하에서는 경우를 나누어 이러한 지원이 법령에 위반되는지 여부를 살펴봅니다.
우선 지원의 대상이 학교인 경우, 학교에서의 문화 예술교육 실시는 시ㆍ도의 사무로서 교육감의 소관사항이긴 하지만 각급 학교에서 이를 수행하기 위한 기자재ㆍ전문인력 등이 부족하여 교육 실시에 어려움이 있다면 시ㆍ군ㆍ구가 행정협력 차원에서 법령의 범위 내에서 시설ㆍ장비 등을 지원하는 것은 가능할 것입니다. 다만, 이는 화천군 조례안 제8조가 없더라도 「지방자치법」 제147조 등 관련 법령에 따라 지원이 가능할 것이므로 굳이 이러한 규정을 둘 필요가 없다할 것입니다.
다음으로 지원의 대상이 학생 개인인 경우, 이는 학생 개인에게 학교 문화예술 교육을 받는데 필요한 장비나 강사 등을 화천군의 부담으로 지원하는 것으로, 그 실질에 있어 「지방재정법」 제17조제1항에서 금지하고 있는 학생 개개인에 대한 금전지원이라 할 것입니다. 그런데 「지방재정법」 제17조제1항 단서에서는 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무’와 관련하여 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 예외적으로만 개인 또는 단체에 대한 금전지원을 허용하고 있는바, 학생 개개인에게 학교 문화예술 교육을 받는데 필요한 장비나 강사 등을 지원하기 위해서는, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당되어야 할 것입니다.
사안의 경우 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호)나 용도를 지정한 기부금의 경우(제3호)에 해당되지는 않습니다. 또 「문화예술진흥법」이나 「문화예술교육 지원법」 등에서도 ‘학생 개개인’을 대상으로 학교 문화예술 교육을 받는데 필요한 지원을 하도록 규정하고 있지는 않으므로, “법률에 규정이 있는 경우(제1호)”라고 볼 수도 없을 것입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 이에 관한 법원 판결에는 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이러한 법령 및 법원 판결례에 비추어 볼 때, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 다만, 「문화예술교육 지원법」 제15조제1항, 「문화예술진흥법」 제39조 등에 따라 학교 문화예술교육에 대한 지원근거가 이미 마련되어 있고, 이를 통해 학생 개개인이 어려움 없이 학교 문화예술교육을 받을 수 있도록 한다는 정책 목표를 달성할 수 있다는 점에서, 학생 개개인에 대한 지원을 하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 보기 어려운 면이 있는바, 이러한 사정과 화천군의 재정상황 등을 고려하시어 조례안 입안여부를 신중히 판단하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
화천군 조례안 제9조에서는 “군수는 문화예술인재를 조기에 발굴하고 체계적으로 육성·관리하기 위하여 필요한 경우 교육의 위탁, 연수 등을 실시할 수 있으며 이를 위한 경비를 지원할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 그런데 같은 조의 규정과 화천군 조례안의 다른 규정들을 살펴보아도 어떠한 사람을 ‘문화예술인재’로 볼 것인지에 대한 기준, 교육 및 연수의 시행주체ㆍ내용ㆍ기간, 지원하는 경비의 액수ㆍ지원기간 등이 전혀 나타나 있지 않아 지원내용 및 지원의 정도를 예상하기 어렵고, 단지 화천군 조례안 제14조에서 “조례 시행에 필요한 세부사항은 규칙으로 정한다”고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정방식은 명확성 원칙에 위반될 뿐만 아니라, 화천군 조례안의 내용을 보아서는 지원내용의 대강을 예측하기 어려운 상태에서 지원내용의 구체적인 사항을 전부 규칙으로 정하도록 위임하고 있어 포괄위임 금지의 원칙에도 위반될 소지가 있어 보입니다.
또한 위탁 교육ㆍ연수에 소요되는 경비를 지원하는 것은 위 질의 가에서 검토한 바와 같이, 결국 문화예술인재 개인이 부담해야 하는 비용을 군이 대신하여 부담하는 것으로 「지방재정법」 제17조제1항에 위배될 소지가 많다 할 것입니다.
결론적으로 화천군 조례안 제9조는 「지방재정법」 제17조제1항, 명확성 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 위반될 소지가 있어 보이므로, 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
한글
PDF
