이유
「지방자치법 시행령」 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례ㆍ규칙심의회(이하 이 조에서 “심의회”라 한다)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 이 영에 규정된 것 외에 심의회의 운영에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 규칙으로 정한다고 규정하고 있으며, 「여수시 조례ㆍ규칙심의회 운영 규칙」(이하 “여수시규칙”이라 한다) 제1조에서는 「지방자치법 시행령」 제28조 규정에 의하여 여수시 조례ㆍ규칙심의회의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 제2조제1항 본문에서는 심의회는 의장과 부의장 각 1명을 포함하여 시 본청ㆍ직속기관ㆍ사업소의 국ㆍ소ㆍ단장을 당연직 위원으로 구성한다고 규정하고 있는데, 조례ㆍ규칙심의회(이하 “심의회”라 한다)의 구성원이 공석이 될 경우 「여수시 권한대행 및 직무대리 규칙」에 따른 직무대리가 심의회에 참석하여 심의ㆍ의결권을 가질 수 있는지가 문제됩니다.
심의회는 「지방자치법」에 근거를 두고 있는 것이 아니고, 같은 법 시행령에 근거를 두고 있는 것이므로, 그 성격은 심의나 의결이 법적 효력을 가지는 의결기관으로 보기는 어렵고, 다만 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정 등에 신중을 기하기 위한 것으로 보입니다.
따라서, 심의회에 위원이 대리 참석하는 문제는 법률적 차원에서의 판단보다는 그 제도의 취지 자체를 중심으로 합리적인 판단이 필요한 경우라고 할 것인데, 특히 「지방자치법 시행령」 및 여수시규칙에는 심의회의 성격, 대리 참석 등에 대하여 아무런 규정이 없으므로 위원회 제도의 일반론을 바탕으로 문제에 접근할 수밖에 없을 것으로 보입니다.
일반적으로 위원회의 위원은 해당 조례 및 규칙 등에 명시적인 규정이 있는 경우를 제외하고는 대리 참석하는 것이 원칙적으로 허용되지 않는다 할 것이나, 당연직 위원의 경우에는 당연직 위원 제도의 취지에 비추어 달리 판단하여야 할 것입니다.
여기서 말하는 당연직 위원은 어떤 직위에 있는 사람이 선임을 위한 절차 없이 당연히 위원이 되고 그 직위를 떠나면 당연히 위원에서 해촉되는 위원을 말하는바, 이런 상황에 비추어 보면 실제 그 직위에 있는 사람의 전문성 등의 특성과는 관계없이 그 직위로 대표되는 조직이 갖는 특성을 고려하여 위원이 되는 것입니다. 그렇다면 당연직 위원은 형식적으로는 그 직위에 있는 개인이 참석하는 것이지만 실질적으로는 그 직위로 대표되는 조직이 참석하는 것으로 보아야 할 것이고, 당연직 위원 제도가 있는 것은 심의와 의사 결정에 있어서 그 직위로 대표되는 조직의 특성을 반영하기 위한 것이라고 할 것입니다.
이런 의미에서 당연직 위원이 되는 직위에 있는 자의 사고 등으로 궐위된 경우 회의 참석에서 배제된다고 보는 것은 그 직위로 대표되는 조직의 특성이 회의에서 고려되지 못한다는 의미에서 당연직 위원 제도와 맞지 않는 것으로 보이고, 적어도 당연직 위원 제도를 두는 이상 그 직위에 있는 자의 궐위 시 해당 조례 및 규칙 등에 명시적으로 대리 참석을 금지하는 규정이 없는 한 당연직 위원을 대리하는 사람이 당연직 위원의 역할을 한다고 보는 것이 당연직 위원 제도를 두는 취지에 맞는 것으로 보입니다.
여수시규칙 제2조에 따른 심의회의 구성원을 살펴보면, 주민의 조례 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구와 관련된 특별한 경우를 제외하고는 위촉직 위원은 없고 여수시장의 보조기관ㆍ직속기관 등의 장이 당연직 위원으로 구성되어 있으므로, 이 심의회는 여수시 조직 내의 의사소통과 협의를 주된 목적으로 하는 것으로 보입니다.
이와 같은 경우에 만약 심의회의 구성원인 보건소장이 출장 중이고 그 대리자가 참석하지 못하게 되면, 보건소의 업무와 이해관계가 있는 다른 부서의 업무에 대하여 보건소의 입장은 전혀 개진되지도 못하여 논의되거나 조정되지도 못하게 되는 일이 생기며, 이는 심의회를 둔 취지를 살리지 못하는 결과가 될 것입니다. 또한, 심의회의 구성원이 단위 조직의 일부 대표자만으로 제한되어 있다면 달리 생각할 여지도 있을 수 있으나, 여수시규칙과 같이 단위 조직의 대표자가 모두 구성원으로 되어 있다면 대리 참석을 금지하는 규정이 없다는 이유를 제외하고는 대리 참석이 불가능하다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
따라서, 심의회의 당연직 위원인 국ㆍ소ㆍ단장이 공석일 경우 「여수시 권한대행 및 직무대리 규칙」에 따라 직무를 대리하는 직위에 있는 자가 심의회에 참석하여 심의ㆍ의결권을 행사할 수 있다고 보아야 할 것으로 보입니다.
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