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안건번호 의견17-0094 요청기관 충청북도 청주시 회신일자 2017. 4. 6.
안건명 청주시 - 시장은 「유통산업발전법」 제8조제1항에 따른 대규모점포 및 준대규모점포의 개설등록 신청을 받은 경우, 청주시에 별도의 법인을 설립하여 대규모점포 등을 개설할 것을 유도하도록 노력하여야 한다고 조례에 규정하는 것이 가능한지(「유통산업발전법」 제8조 등 관련)
  • 질의요지

    가. 시장은 「유통산업발전법」 제8조제1항에 따른 대규모점포 및 준대규모점포의 개설등록 신청을 받은 경우, 청주시에 별도의 법인을 설립하여 대규모점포 등을 개설할 것을 유도하도록 노력하여야 한다고 「청주시 대규모점포 등의 등록제한 및 조정 조례」에 규정하는 것이 가능한지?

    나. 대규모점포 및 준대규모점포의 사업자는 고용촉진을 위한 지역주민 채용, 지역생산품의 매입ㆍ판매, 현금 매출액의 일정기간 지역은행 예치 등의 사항을 이행하도록 노력하고, 그 이행 실적을 시장에게 제출하도록 하는 한편, 시장은 제출받은 실적을 청주시 홈페이지에 공개할 수 있도록 「청주시 대규모점포 등의 등록제한 및 조정 조례」에 규정하는 것이 가능한지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    「청주시 대규모점포 등의 등록제한 및 조정 조례 일부개정조례안」 제3조제2항은 시장의 책무를 규정한 것으로서 대규모점포 등의 영업자에게 구체적이고 직접적인 의무를 부여하는 것으로 볼 수 없으므로 이와 같이 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조 단서에 위배된다고 단언하기는 어려워 보입니다. 다만, 시장이 행정적ㆍ재정적 지원을 통해서 대규모점포 등의 영업자가 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 유도하는 것을 넘어서, 대규모점포등의 개설등록 여부를 결정할 때 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 “보완을 요청”하거나 “조건을 부여”하는 등 사실상 이를 강제하는 방식으로 운영될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 보이는바, 조례 입안 시 이러한 점들을 신중하게 검토하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「청주시 대규모점포 등의 등록제한 및 조정 조례 일부개정조례안」 제5조제2항 및 제3항은 법률의 위임 없이 대규모점포 및 준대규모점포의 사업자에게 지역기여를 높이기 위한 사항의 이행을 사실상 강제하는 효과가 있어「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 우려가 있으므로, 조례에 이와 같이 규정하는 것은 바람직하지 않습니다.

  • 이유

    가. 질의 가에 대하여

    「유통산업발전법」(이하 “법”이라 함) 제8조에 따르면 대규모점포를 개설하거나 같은 법 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 영업을 시작하기 전에 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하도록 하고(제1항), 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개설등록 또는 변경등록[점포의 소재지를 변경하거나 매장면적이 개설등록(매장면적을 변경등록한 경우에는 변경등록) 당시의 매장면적보다 10분의 1이상 증가하는 경우로 한정하며, 이하 같음]을 하려는 대규모점포 및 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 함)의 위치가 같은 법 제13조의3에 따른 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 하며(제3항), 그 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다(제4항).

    한편, 「청주시 대규모점포 등의 등록제한 및 조정 조례 일부개정조례안」(이하 “청주시조례안”이라 함) 제3조제2항에서는 시장은 대규모점포등의 입점심사 시 현지법인화 유도를 위하여 노력하여야 하는 것을 시장의 책무로 규정하고 있는바, 이 사안에서는 시장이 대규모점포등의 개설등록 신청을 받은 경우, 청주시에 별도의 법인을 설립하여 대규모점포등을 개설할 것을 유도하도록 노력하여야 한다고 조례에 규정하는 것이 가능한지 여부가 문제됩니다.

    「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항에 관하여 조례를 제정할 경우 법률의 위임이 있어야 할 것입니다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).

    「유통산업발전법」상 대규모점포등의 법인설립 형태에 관하여 조례로 정할 수 있도록 한 위임 규정은 없으나, 청주시조례안 제3조제2항은 “시장의 책무”라는 제목 하에 대규모점포등의 영업자가 아닌 시장에게 노력 의무를 부과하는 형식으로서 선언적ㆍ권고적으로 규정하고 있어, 이러한 규정 자체가 대규모점포등의 영업자에게 별도의 법인을 설립하여 대규모점포등을 개설하도록 구체적인 의무를 부여하거나, 시장의 현지법인화 노력에 대하여 수인의무를 발생시키는 것은 아니라고 할 것인바, 이와 같은 내용으로 시장의 책무를 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조 단서에 위배된다고 단언하기는 어려워 보입니다.

    다만, 청주시조례안 제3조제2항에서는 개설등록에 관한 권한을 가진 시장으로 하여금 “입점심사 시” 현지법인화를 유도하도록 노력하도록 규정하고 있음에 비추어 볼 때, 시장이 행정적ㆍ재정적 지원을 통해서 대규모점포등의 영업자가 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 유도하는 것을 넘어서, 시장이 대규모점포등의 개설등록 여부를 결정할 때 법 제8조제2항에 따라 청주시에 별도의 법인을 설립하여 대규모점포등을 개설하도록 지역협력계획서 등의 “보완을 요청”하거나, 법 제8조제3항 및 제4항에 따라 전통상업보존구역에 개설등록하려는 대규모점포등에 대해서 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 “조건을 부여”하는 방식으로 운영될 소지가 있어 보이는바, 대규모점포등의 영업자로 하여금 이를 수용하도록 사실상 강제하는 결과와 대규모점포등의 영업수행의 자유를 침해할 과도하게 제한하는 결과를 초래할 수 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다(법제처 2012. 5. 24. 의견제시 12-0155 및 법제처 2012. 9. 4. 의견제시 12-0263 참조).

    특히, 법 제8조제3항 및 제4항에 따른 조건과 관련하여서 법에서 전통시장이나 중소기업청장이 정하는 전통상점가의 경계로부터 1킬로미터 이내의 범위에서 조례로써 전통상업보존구역을 지정할 수 있도록 하고, 그 안에 있는 대규모점포등에 대해서 조례로 정하는 바에 따라 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 한 취지는 “지역유통산업의 전통과 역사를 보존”하기 위한 것이나(법률 제10398호 유통산업발전법 일부개정법률 제ㆍ개정 이유 참조), 청주시조례안 제3조제2항에 따른 현지법인화의 목적은 세수 확보, 지역인재 고용확대 등 대규모점포등의 “지역사회에 대한 기여 수준을 높이기 위한” 것으로 보이는바, 이러한 내용의 조건을 붙이는 것이 법 제8조제3항 및 제4항에 따라 시장이 조건을 붙일 수 있는 범위 내에 있다고 보기는 어려워 보입니다.

    따라서, 청주시조례안 제3조제2항은 시장의 책무를 규정한 것으로서 대규모점포등의 영업자에게 구체적이고 직접적인 의무를 부여하는 것으로 볼 수 없으므로 이와 같이 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조 단서에 위배된다고 단언하기는 어려워 보입니다. 다만, 시장이 행정적ㆍ재정적 지원을 통해서 대규모점포등의 영업자가 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 유도하는 것을 넘어서, 대규모점포등의 개설등록 여부를 결정할 때 청주시에 별도의 법인을 설립하여 개설하도록 “보완을 요청”하거나 “조건을 부여”하는 등 사실상 이를 강제하는 방식으로 운영될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 보이는바, 조례 입안 시 이러한 점들을 신중하게 검토하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여

    청주시조례안 제5조에서는 대규모점포등은 지역기여를 위하여 고용촉진을 위한 지역주민 채용, 지역생산품의 매입ㆍ판매 활성화, 현금 매출액의 일정기간 지역은행 예치, 공익사업을 통한 지역사회 기여, 용역서비스업(청소, 주차관리 등을 말함) 위탁 시 지역업체 참여 확대 등의 사항을 이행할 수 있도록 노력하고(제2항), 해마다 그 이행실적을 시장에게 제출하도록 하는 한편, 시장은 그 제출받은 실적을 청주시 홈페이지에 공개할 수 있도록 규정하고 있습니다(제3항).

    한편, 법 제12조제1항에서는 같은 법 제8조에 따라 대규모점포등의 개설등록을 한 자로 하여금 상거래질서의 확립, 소비자의 안전유지와 소비자 및 인근 지역주민의 피해ㆍ불만의 신속한 처리, 그 밖에 대규모점포등을 유지ㆍ관리하기 위하여 필요한 업무를 수행하도록 하고 있을 뿐, 청주시조례안 제5조제2항 및 제3항의 내용을 조례로 정할 수 있도록 직접적으로 위임하고 있지 아니한바, 이 사안에서는 법률에 직접적인 위임 없이 청주시조례안 제5조제2항 및 제3항의 내용을 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조 단서에 위배되지 않는지 여부가 문제됩니다.

    살피건대, 청주시조례안 제5조제2항은 “사업자의 책무”라는 제목으로 대규모점포등의 사업자로 하여금 지역기여를 위하여 지역주민 채용 등의 사항을 이행할 수 있도록 “노력”하도록 하여, 선언적이고 권고적 규정 형식을 띠고 있으나, 지역기여를 높이기 위한 사업자의 이행 사항을 조례에서 직접 규율하면서, 같은 조례안 제5조제3항에서는 그 이행 실적을 시장에게 제출하도록 의무를 부과하고, 시장은 제출받은 이행실적을 시 홈페이지에 공개하도록 규정하고 있음을 고려할 때, 이는 임의적ㆍ비강제적인 수단을 사용하여 상대방의 자발적 협력 또는 동의를 얻어내어 행정상 일정한 결과를 이끌어 내는 행정지도나 행정행위 수범자의 협력을 통하여 행정목적을 달성하고자 하는 행정협조의 내용과는 구별되는 강제적이고 의무적인 규정의 성격이 강하다고 할 것인바, 법률의 위임 없이 대규모점포등의 사업자에게 이러한 의무를 부과하는 내용을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있어 보입니다(법제처 2012. 5. 24. 의견제시 12-0155 참조).

    따라서, 청주시조례안 제5조제2항 및 제3항은 법률의 위임 없이 대규모점포등의 사업자에게 지역기여를 높이기 위한 사항의 이행을 사실상 강제하는 효과가 있어 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 우려가 있으므로, 조례에 이와 같이 규정하는 것은 바람직하지 않습니다.

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