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안건번호 의견17-0099 요청기관 충청남도 서천군 회신일자 2017. 4. 12.
안건명 충청남도 서천군 - 중부해양경비안전본부에서 해상 수난구호에 참여한 사람을 지원하기 위하여 지방자치단체 조례로 지원 근거를 제정하라는 협조 요청만으로 상위법령의 위임 근거 없이 조례로 지원 근거를 둘 수 있는지 및 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」제29조제1항 및 제39조제1항에서 규정한 사무가 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무 중 어느 사무에 속하는지? 또한 해당 조문 외에 법에 따른 수난구호 사무가 어느 사무에 속하는지
  • 질의요지

    서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지?

  • 의견

    서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원할 수 있도록 조례를 제정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 서천군의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

  • 이유

    「수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률」(이하 “수상구조법”이라 함)에서는 구조본부의 장 및 소방관서의 장은 수난구호를 위하여 부득이하다고 인정할 때에는 필요한 범위에서 사람 또는 단체를 수난구호업무에 종사하게 하거나 선박, 자동차, 항공기, 다른 사람의 토지ㆍ건물 또는 그 밖의 물건 등을 일시적으로 사용할 수 있도록 하고(제29조제1항), 이러한 명령에 따라 수난구호에 종사한 자와 일시적으로 사용된 토지ㆍ건물 등의 소유자ㆍ임차인 또는 사용인은 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 수난구호에 종사한 자의 노무에 대한 보수와 그 밖의 구조비용 등 수난구호비용을 지급받을 수 있도록 규정하고 있습니다(제39조).

    「서천군 수난구호 참여자 지원 조례안」(이하 “서천군조례안”이라 함)은 서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 수난구호에 참여한 민간인 등에게 그 경비를 지원함으로써 조난사고로부터 서천군민의 생명과 신체 및 재산을 보호하고 공공의 복리 증진에 이바지함을 목적으로 하는 조례로서(제1조), 같은 조례안 제4조에서는 군수는 수난구호에 참여한 자에게 예산의 범위 내에서 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 하고, 같은 조례안 제5조에서는 그 지원 대상을 서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 민간인 및 서천군선박 등 소유자로 규정하고 있는바, 이 사안은 군수로 하여금 서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원할 수 있도록 하는 내용으로 「서천군 수난구호 참여자 지원 조례」를 제정하는 것이 가능한지 여부에 관한 것입니다.

    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결례 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미한다고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결례 참조).

    먼저, 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원하는 것이 서천군의 소관 사무에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제6호나목에서는 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급에 관한 사무를 지방자치단체의 자치사무 중 하나로 규정하고 있고, 수상구조법에서는 지방자치단체를 수난구호협력기관의 하나로 규정하면서(제2조제6호), 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 구조된 사람의 보호와 습득한 물건의 보관ㆍ반환ㆍ공매 및 구호비용의 산정ㆍ지급ㆍ징수, 그 밖에 사후처리에 관한 일체의 사무를 담당하도록 하며(제14조제3항), 지방자치단체의 장은 필요한 경우 관할 구역에서 민간해양구조대원이 수난구호활동에 참여하는 데 소요되는 경비의 일부를 지원할 수 있도록 하는 한편(제30조제3항), 법 제29조제1항에 따른 수난구호명령에 따라 수난구호에 종사한 자와 일시적으로 사용된 토지ㆍ건물 등의 소유자ㆍ임차인 또는 사용인은 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 수난구호비용을 지급받을 수 있도록 규정하고 있음을 고려할 때(제39조), 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원하는 것은 지방자치단체의 소관 사무로 볼 수 있을 것입니다.

    다음으로, 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 또는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등에 한하여 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안의 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 지방보조금 지급 요건에 부합하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 수상구조법 제30조제3항에서는 지방자치단체의 장은 필요한 경우 관할 구역에서 민간해양구조대원이 수난구호활동에 참여하는 데 소요되는 경비의 일부를 지원할 수 있도록 규정하고, 수상구조법 제39조제1항에서는 수난구호명령에 따라 수난구호에 종사한 자와 일시적으로 사용된 토지ㆍ건물 등의 소유자ㆍ임차인 또는 사용인은 특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 수난구호비용을 지급받을 수 있도록 규정하고 있으나, 이를 자발적으로 수난구호에 참여한 자 모두에 대하여 수난구호비용을 지원할 수 있도록 할 근거 규정으로 볼 수는 없다고 할 것이고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).

    다음으로 이 사안의 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)인바, 서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원할 수 있도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 서천군의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.

    결론적으로, 서천군 수상에서 발생한 조난사고에 대하여 자발적으로 수난구호에 참여한 자에게 수난구호비용을 지원할 수 있도록 조례를 제정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 위 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 서천군의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.


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