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안건번호 의견17-0306 요청기관 충청남도 천안시 회신일자 2017. 12. 18.
안건명 천안시의회 - 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 가축사육 제한지역의 기존 배출시설을 철거하고 같은 조례에 따른 “주거 밀집지역”의 요건과 “주거 밀집지역으로 부터 거리”의 요건을 강화하여 기존 철거된 배출시설의 면적 범위에서 그 설치를 허용하는 내용을 규정할 수 있는지 등(「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조제1항 등 관련)
  • 질의요지

    가. 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 가축사육 제한지역의 기존 배출시설을 철거하고 같은 조례에 따른 “주거 밀집지역”의 요건과 “주거 밀집지역으로 부터 거리”의 요건을 강화하여 기존 철거된 배출시설의 면적 범위에서 그 설치를 허용하는 내용을 규정할 수 있는지?

    나. 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는 「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 같은 가축사육 제한지역에서 천안시에서 선정된 후계농업경영인이 일정 규모 이하의 배출시설을 설치하는 경우에 그 배출시설의 신축을 허용하는 내용을 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 가축사육 제한지역의 기존 배출시설을 철거하고 같은 조례에 따른 “주거 밀집지역”의 요건과 “주거 밀집지역으로 부터 거리”의 요건을 강화하여 기존 철거된 배출실설의 면적 범위에서 그 설치를 허용하는 내용을 규정할 수 있는 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    아래의 질의 나에 대한 이유를 참고하시기 바랍니다.

  • 이유

    가. 공통사항

    「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경 보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역이나 상수원보호구역 등 같은 항 각 호에서 규정하고 있는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.

    이에 따라 「천안시 가축사육 제한 조례」 제1조에서는 같은 조례는 가축분뇨법에서 위임한 가축사육 제한 지역의 지정에 관한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 주민의 생활환경 보전 및 보건 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조제1항에서는 가축분뇨법 제8조제1항 규정에 따라 주민의 생활환경 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 가축사육 제한지역에서 가축분뇨 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없다고 규정하고 있습니다.

    한편, 「천안시 가축사육 제한 조례 일부개정조례안」(이하 “천안시조례안”이라 함) 별표1에서는 일부제한지역의 요건을 강화하여, 주거 밀집지역을 5호 이상의 주택으로, 제한 거리도 돼지는 1500m 이내, 돼지 외 전 축종은 1000m 이내 지역으로 규정하고 있습니다. 또한, 천안시조례안 제3조제3항 각 호 외의 부분에서는 누구든지 가축사육 제한지역에서 가축분뇨 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없다고 규정하면서, 같은 부분에 단서 및 각 호를 신설하여 주거 밀집지역으로부터 100m 이내에 있는 농가로서, 「축산법」 제22조에 따른 축산업 허가를 받거나 등록한 기존 축산농가 또는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가를 받거나 신고한 농가가(이하 “기존 축사”라 함) 기존의 배출시설을 신규 축사 준공 전까지 폐업 및 철거하고 각 허가ㆍ등록ㆍ신고 면적의 범위에서 주거 밀집지역으로부터 500m 이상 떨어진 지역에 설치하는 경우(제1호), 천안시에서 신규 후계농업경영인으로 선정되어 주거 밀집지역으로부터 500m 이상 떨어진 지역에 별표3의 기준에 따라 축종별 일정 규모 이하의 배출시설을 설치하는 경우(제2호)에는 가축사육 제한지역의 배출시설 신축 또는 증축을 허용하도록 규정하고 있습니다.

    이 사안은 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는 「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여 가축분뇨 배출시설의 신축 또는 증축이 제한되는 가축사육 제한지역에서 위와 같은 일정한 요건에 해당하는 경우에 배출시설의 신축 또는 증축을 허용할 수 있도록 규정할 수 있는지 문제되는 것으로 보입니다.

    나. 질의 가에 대하여

    살피건대, 가축분뇨법 제2조3호에서는 배출시설이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호) 등의 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있어, 일정한 요건에 해당되는 지역인 경우에는 가축사육이 제한되는 세부지역의 범위와 제한의 구체적인 내용 등에 관하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있는 것으로 보입니다.

    조례에 대한 법률의 위임 범위에 관하여는 “헌법이 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조)”고 할 것이고, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질 보존 등을 위하여 조례로 일정한 지역을 가축사육 제한지역으로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있는 것으로 보이므로, 이러한 위임에 따라 조례를 제정하는 경우에는 가축사육 제한지역의 지정뿐만 아니라 가축사육 제한지역에서 예외적으로 가축사육을 허용하는 내용 또한 조례로 정할 수 있고, 더 나아가 가축사육 제한지역이라 하더라도 필요한 경우 기존 축사에 대한 증ㆍ개축 등을 허용할지 여부와, 허용하는 경우의 구체적인 허용범위와 그 요건을 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0200 해석례 및 법제처 2015. 7. 24. 의견제시 15-0139 참조)

    위 제시된 기준에 비추어 보면, 천안시조례안 제3조제3항제1호에서 기존 가축사육 제한지역에서 기존 배출시설을 철거하거나 폐업하고 그 배출시설의 면적 범위에서 배출시설 설치를 허용하는 내용도 가축분뇨법 제8조제1항에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어났다고 단정하기 어렵고, 나아가 가축사육 제한지역의 기존 배출시설을 철거하고 같은 조례에 따른 “주거 밀집지역”의 요건과 “주거 밀집지역으로 부터 거리”의 요건을 강화하여 기존 철거된 배출시설의 면적 범위에서 그 설치를 허용하는 내용이라면 이는 가축분뇨법 제8조제1항에서 시장 등으로 하여금 가축사육 제한구역을 지정ㆍ고시하여 가축사육을 제한할 수 있도록 한 취지에도 부합하는 것으로 보입니다.

    따라서, 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 가축사육 제한지역의 기존 배출시설을 철거하고 같은 조례에 따른 “주거 밀집지역”의 요건과 “주거 밀집지역으로 부터 거리”의 요건을 강화하여 기존 철거된 배출시설의 면적 범위에서 그 설치를 허용하는 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    다. 질의 나에 대하여

    살피건대, 가축분뇨법 제2조3호에서는 배출시설이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호) 등의 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있어, 일정한 요건에 해당되는 지역인 경우에는 가축사육이 제한되는 세부지역의 범위와 제한의 구체적인 내용 등에 관하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있는 것으로 보입니다.

    이러한 위임에 따라 조례를 제정하는 경우에는 가축사육 제한지역의 지정뿐만 아니라 가축사육 제한지역에서 예외적으로 가축사육을 허용하는 내용 또한 조례로 정할 수 있고, 더 나아가 가축사육 제한지역이라 하더라도 필요한 경우 기존 축사에 대한 증ㆍ개축 등을 허용할지 여부와, 허용하는 경우에 합리적인 기준에 따라 구체적인 허용범위와 그 요건을 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0200 해석례 및 법제처 2015. 7. 24. 의견제시 15-0139 참조).

    그러나, 가축분뇨법 제8조제1항에서 시장 등으로 하여금 가축사육 제한지역을 지정ㆍ고시하는 취지가 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위한 것인 점과 일반적으로 가축사육 제한지역에서의 가축사육 제한의 규제 완화는 기존 가축사육 농가의 불이익을 방지하기 위하여 인정되는 조치인 점 등을 고려하면, 이 사안의 경우와 같이 천안시에서 선정된 후계농업경영인 양성을 지원한다는 등의 적극적인 정책적 목적에 따라 해당 지방자치단체의 주민 중 특정 주민에 대하여만 가축사육 제한에 관한 규제를 완화하는 것은 가축분뇨법에 따른 가축사육 제한지역 지정ㆍ고시의 취지에 맞지 않는 것으로 보입니다. 또한, 그 완화된 규제의 적용 대상이 가축사육 제한지역의 주민 전체가 아니라 천안시에서 선정된 후계농업경영인에 한정된다는 점에서 그와 같은 완화된 규제의 적용 기준에 합리성이 있는지 여부와 그와 같은 기준을 적용하는 경우에 그 완화된 기준을 적용받는 후계농업경영인과 그 외의 주민 간의 형평의 문제 발생 가능성에 대하여도 신중히 살펴보아야 할 것입니다.

    따라서, 가축사육 제한지역에서 배출시설을 신축 또는 증축할 수 없도록 하고 있는 「천안시 가축사육 제한 조례」를 개정하여, 같은 가축사육 제한지역에서 천안시에서 선정된 후계농업경영인이 일정 규모 이하의 배출시설을 설치하는 경우에 그 배출시설의 신축을 허용하는 내용을 규정하는 것은 신중하게 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다.

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