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안건번호 의견17-0317 요청기관 경기도 회신일자 2017. 12. 8.
안건명 경기도 - 「경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 조례안」 을 제정하여 산업재해 예방 및 협력체계 구축 등에 관한 도지사의 책무(안 제4조) 및 안전관리책임자 및 작업 전 교육 등에 관한 사업주의 책무(안 제5조)를 규정할 수 있는지 여부 등
  • 질의요지

    가. 경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 현장 안전관리책임자를 지정하도록 노력하여야 한다는 등의 내용을 「경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안」에 규정할 수 있는지?

    나. 경기도지사가 산업재해 예방과 노동안전보건을 위한 사업을 추진하도록 하는 내용을 「경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안」에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 현장 안전관리책임자를 지정하도록 노력하여야 한다는 등의 내용을 「경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안」에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  • 이유

    가. 공통사항

    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하고(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 국가사무에 관하여는 조례를 제정할 수 없다고 할 것이므로, 「경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함)에서 산업안전·보건에 관한 사무에 관하여 규정하기 위해서는 이러한 사무가 자치사무 또는 단체위임사무에 해당하여야 할 것입니다.

    이와 관련하여, 산업안전·보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임의 소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진함을 목적으로 하는 「산업안전보건법」에서는 사업주의 산업재해 예방 및 안전보건에 관한 의무 사항(제5조), 고용노동부장관의 산업재해 예방계획의 수립 및 공표에 관한 사항(제8조), 고용노동부장관의 산업재해 발생건수 등 공표에 관한 사항(제9조의2), 안전보건관리책임자, 관리감독자, 안전관리자, 보건관리자의 업무 수행에 관한 사항(제13조, 제14조, 제15조 및 제16조), 재해 예방의 재원에 관한 사항(제61조의3), 정부의 산업재해 예방사업의 보조·지원에 대한 고용노동부장관의 관리에 관한 사항(제62조) 등 산업안전·보건에 관한 기준 및 방법과 산업안전보건 정책 또는 사업 수행에 필요한 재원 등에 관하여 직접 규정하고 있으면서 국가·지방자치단체·공기업·사업주 및 근로자 등에 대하여 해당 법과 같은 법 시행령 및 시행규칙에 따르도록 할 뿐, 조례로 이와 달리 정하거나 조례로 구체적인 사항을 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.

    또한, 이와 같은 「산업안전보건법」의 규정들을 종합하여 보면, 같은 법에 따른 산업안전·보건 정책 또는 사업 시행의 주체를 고용노동부장관으로 하고 있는 규정 형식, 전국의 사업장에 대하여 통일적인 기준에 따라 일관되게 처리하여야 할 필요성이 있는 것으로 보이는 산업안전·보건 관련 사무의 성질, 같은 법에 따른 산업재해 예방에 필요한 재원을 고용노동부장관이 설치한 산업재해보상보험및예방기금에서 부담하도록 하여 경비의 부담과 최종적인 책임의 주체를 고용노동부장관으로 하고 있는 점 등을 고려하면, 산업안전·보건 관련 정책 또는 사무는 기본적으로 조례의 제정 대상이라고 할 수 없는 국가사무에 해당하는 것으로 보입니다(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 등 참조).

    나. 질의 가에 대하여

    경기도조례안 제2조제1호에서는 “산업재해”란 노동자가 업무에 관계되는 건설물·설비·원재료·가스·증기·분진 등에 의하거나 작업 또는 그 밖의 업무로 인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “노동안전보건”이란 산업재해의 발생으로부터 노동자의 생명·안전·건강과 사업주의 잠재적 재산상 손실이 보호되는 상태를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제5조에서는 경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 산업재해 예방 및 노동안전보건을 위해 현장 안전관리책임자 지정(제1호), 유해환경 작업 전 노동자 사전교육(제2호), 개인 안전관리 장비 지급 및 사고발생대비 보험 가입(제3호)의 조치를 취하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이 사안에서는 경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 현장 안전관리책임자를 지정하도록 노력하여야 한다는 등의 내용을 경기도조례안에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

    「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용은 법령에 위반되지 않아야 하고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.

    먼저, 「산업안전보건법」 제13조제1항에서는 사업주는 사업장에 안전보건관리책임자(이하 “관리책임자”라 함)를 두어 산업재해 예방계획의 수립에 관한 사항 등의 업무를 총괄관리하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 관리책임자를 두어야 할 사업의 종류·규모, 관리책임자의 자격, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항 본문에서는 사업주는 사업장의 관리감독자로 하여금 직무와 관련된 안전·보건에 관한 업무로서 안전·보건점검 등 대통령령으로 정하는 업무를 수행하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 사업주는 사업장에 안전관리자를 두어 안전에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 조언·지도하는 업무를 수행하게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조제1항에서는 사업주는 사업장에 보건관리자를 두어 보건에 관한 기술적인 사항에 관하여 사업주 또는 관리책임자를 보좌하고 관리감독자에게 조언·지도하는 업무를 수행하게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 사업주는 해당 사업장의 근로자에 대하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 정기적으로 안전·보건에 관한 교육을 하여야 한다고 규정하고 있는 등 「산업안전보건법」에서는 안전·보건 관리체제에 대하여 상세하게 규정하고 있는바, 지방자치단체에서 자체적으로 사업주에게 현장 안전관리책임자를 지정하도록 하는 등의 책무를 부여하는 것은 「산업안전보건법」에 따른 제도와의 관계가 분명하지 아니하여 그 규정의 적용을 받는 사업주 등에게 혼란을 줄 수 있고, 「산업안전보건법」에서 사업주의 의무를 규정하고 있는 동일하거나 유사한 사항에 대하여 경기도조례안에서 사업주의 책무로 규정하는 것은 바람직하지 아니합니다.

    만약, 경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 산업재해 예방 및 노동안전보건을 위해 현장 안전관리책임자를 지정하도록 하고, 유해환경 작업 전 노동자 사전교육을 하도록 하며, 개인 안전관리 장비 지급 및 사고발생대비 보험을 가입하도록 하는 조치를 취하도록 노력하여야 한다고 규정한 경기도조례안 제5조의 내용이 「산업안전보건법」에서 사업주의 의무로 규정한 사업주의 조치사항과 관계없는 별개의 사항이라면, 비록 그 내용이 “노력하여야 한다”고 하여 선언적·권고적 형식으로 규정되어 있더라도 사실상 사업주로 하여금 조례에 따른 구체적인 조치를 취하도록 강제하는 것이 되어 법령의 위임 없이 조례로 주민의 의무를 규정하는 것이 될 수 있습니다(법제처 2015. 6. 5. 의견제시 15-0118 참조).

    따라서, 경기도에 주소를 둔 사업장을 운영하는 사업주는 현장 안전관리책임자를 지정하도록 노력하여야 한다는 등의 내용을 경기도조례안에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

    다. 질의 나에 대하여

    경기도조례안 제7조에서는 경기도지사는 산업재해 예방과 노동안전보건을 위해 환경분야 공공시설 공사의 산업재해 예방을 위한 정책(제1호), 산업재해 예방과 노동안전보건을 위한 지방정책연구(제2호), 산업재해 예방을 위한 사업주 및 노동자 교육(제3호), 안전의식을 높이기 위한 민간 노동안전지킴이 운영(제4호), 산업재해 예방 및 노동안전보건 사업에 필요한 예산(제5호), 그 밖에 경기도지사가 산업재해 예방과 감소 및 노동안전보건을 위해 필요하다고 인정하는 사항(제6호)을 추진하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이 사안에서는 경기도지사가 산업재해 예방과 노동안전보건을 위한 사업을 추진하도록 하는 내용을 경기도조례안에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

    먼저, 경기도조례안 제7조제1호 및 제6호 등에 따라 경기도지사로 하여금 수행하게 하려는 산업재해 예방과 노동안전보건을 위한 사업이 「산업안전보건법」에 따라 고용노동부장관이 수행하도록 한 산업안전·보건에 관한 규제와 관련된 것이라면, 해당 내용은 「산업안전보건법」 및 같은 법 시행령, 시행규칙 등 관계 노동 법령에 따라 규율되는 것으로 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것이 용인되는 자치사무가 아니라 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무로서 국가 사무에 해당하므로 경기도조례안에 해당 내용을 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.

    한편, 「산업안전보건법」에서는 산업안전·보건 정책에 관하여 규율하고 있으나, 해당 내용은 근로자의 산업안전·보건을 위하여 필요한 최소한의 기준을 규정하고 있는 것으로 지방자치단체가 사업주 및 근로자에 대하여 같은 법에서 규정하고 있는 기준 이상의 산업안전·보건 수준이 보장되도록 지원하는 것을 금지하는 취지로 보이지는 아니하므로, 산업재해 예방과 노동안전보건을 위한 사업이 경기도조례안 제7조제3호와 같이 산업재해 예방을 위한 사업주 및 노동자에 대한 교육 등 사업주 및 근로자의 산업안전·보건 향상을 지원하는 사업의 성격을 갖는 경우라면, 이와 같은 사업은 경기도조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다. 다만, 이 경우에도 지원 대상, 지원 요건 및 지원 내용 등을 조례에 구체적이고 명확하게 규정하여 조례의 적용 및 집행에 있어서 혼란이 발생하지 않도록 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

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