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안건번호 의견18-0180 요청기관 경상남도 거제시 회신일자 2018. 9. 28.
안건명 경상남도 거제시 - 거제시가 그 소유의 공용차량을 업무에 사용하지 않는 공휴일 등에 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 등에게 무상으로 사용하게 하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는지 여부(「지방자치법」 제136조 등 관련)
  • 질의요지

    거제시가 그 소유의 공용차량을 업무에 사용하지 않는 공휴일 등에 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 등에게 무상으로 사용하게 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지?

  • 의견

    거제시가 그 소유의 공용차량을 업무에 사용하지 않는 공휴일 등에 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 등에게 무상으로 사용하게 하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는 것으로 보입니다.

  • 이유

    「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조제2호에서는 “물품”이란 지방자치단체가 소유하는 동산과 지방자치단체가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 현금 등을 제외한 동산을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제8호에서는 “대부계약”이란 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다고 규정하고 있습니다.

    한편 「거제시 공용차량 공유 이용에 관한 조례안」(이하 “거제시조례안”이라 한다) 제1조에서는 거제시의 공용차량을 사회적 약자와 공유하여 이동편의를 증진시키고 유휴자원의 활용이라는 공유경제 정책을 실천하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조에서는 “공용차량”이란 거제시청 및 그 소속기관이 소유하고 있는 승용자동차 또는 12인승 이하의 승합차를 말하고(제1호), “공용차량 공유사업”이란 「관공서의 공휴일에 관한 규정」 제2조 또는 제3조에 따른 공휴일 또는 대체공휴일이나 토요일(이하 “공휴일등”이라 함)에 공무에 사용하지 않은 공용차량을 이 조례에 따라 거제시민에게 무상으로 이용할 수 있게 하는 사업을 말한다고(제2호) 규정하고 있으며, 같은 조례안 제3조에서는 주민등록상 거주지가 거제시인 사람으로서 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자 및 같은 조 제10호에 따른 차상위계층 등(이하 “수급자등”이라 함)에게 공유차량 공유사업에 따라 공용차량을 이용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조에서는 공휴일등에 공무에 사용하지 아니하는 공용차량을 이동수단으로 제공하거나 여가활동에 이용하게 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 거제시가 그 소유의 공용차량을 업무에 사용하지 않는 공휴일등에 수급자등에게 무상으로 사용하게 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

    「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 조례 제정이 되는 “사무”는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 등 참조), “법령의 범위 안에서”는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서를 의미(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조)합니다. 따라서 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 자치사무나 단체위임사무에 해당하여야 하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.

    먼저 거제시가 거제시 주민인 수급자등에게 이동편의 등을 위하여 필요한 지원을 하는 것이 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호다목에서는 주민의 복지증진에 관한 사무 중 “생활이 곤궁한 자의 보호 및 지원에 관한 사무”를 지방자치단체의 소관사무로 규정하고 있는바, 거제시가 거제시 주민으로서 생활이 어려운 수급자등에게 이동편의 등을 위하여 필요한 지원을 하는 것은 위 규정에 해당되므로 자치사무로 보입니다.

    다음으로, 거제시가 그 소유의 물품인 공용차량을 수급자등에게 이동편의 등을 위하여 업무에 사용하지 않는 공휴일등에 무상으로 사용하게 하는 것(이하 “공용차량 공유사용”이라 함)이 상위법령에 위반되는지 살펴볼 필요가 있습니다.

    우선, 지방자치단체의 물품관리에 관하여 규정한 법이라고 할 수 있는 공유재산법에 따라 물품을 지방자치단체 외의 자에게 무상으로 사용하게 할 수 있는지 살펴보면, 같은 법에 따라 지방자치단체의 물품을 사용하게 할 수 있는 방식은 대부 외에는 없는 것으로 보이고, 이 사안과 같은 단기의 1회적 사용은 같은 법 제74조와 같은 법 시행령 제75조에 따른 대부 또는 무상대부로 보기 어려워(법제처 2014. 2. 18. 회신 의견 14-0022 등 참조), 거제시조례안에 따른 공용차량 공유사용 방식의 사용은 공유재산법에서 그와 같은 사용 방식을 예상하지 않은 것으로 보입니다.

    그런데 공유재산법 제2조의2에서는 “공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있으므로, 다른 법률이나 그 위임에 따라 공용차량 공유사용에 관하여 정하는 경우에는 해당 규정을 적용(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 참조)할 수 있는 것으로 보입니다.

    다른 법률이나 그 위임에 따라 공용차량 공유사용에 관하여 정하고 있는지 살펴보면, 「지방자치법」 제136조에서는 “지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 제139조제1항에서는 사용료의 징수에 관하여는 조례로 규정하도록 하여 포괄적으로 위임하고 있는 한편, 같은 법 제142조에서는 지방자치단체는 공익상 필요한 경우에는 “재산”을 보유할 수 있다고 규정하고 있고, 이 경우 재산은 “현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다”고 규정하고 있는바,

    지방자치단체는 물품의 사용방법, 사용하는 경우의 사용료는 물론, 공익상 필요가 있는 경우 등에는 해당 지방자치단체는 합리적인 범위에서 정책적 목적에 따라 조례로 사용료 면제에 관한 사항을 정할 수 있다고 할 것이므로(법제처 2016. 9. 22. 의견제시 16-0260 참조), 물품 사용의 한 유형으로서 물품인 공용차량을 수급자등의 교통편의 등을 위하여 거제시에서 업무용으로 사용하지 않는 공휴일등에 무상으로 사용하게 하도록 하는 내용의 조례 제정이 가능한 것으로 보입니다.

    아울러, 거제시가 공용차량 공유사용을 통하여 하려는 사업이 「지방자치법」 제9조제2항제2호다목에 따른 생활이 곤궁한 자의 보호 및 지원 사무의 수행을 위한 사업, 즉 거제시가 소관 자치사무를 수행하기 위하여 하는 공익사업에 해당한다고 볼 수 있는 한편, 공유재산법 시행령 제75조에서 다른 지방자치단체 및 공공기관 등이 그 물품을 직접 공공용 또는 공익사업에 사용하려는 경우에는 물품을 해당 지방자치단체 및 공공기관 등에게 무상으로 대부할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 거제시가 스스로 그 사무 또는 사업 수행에 지장을 주지 않는 범위에서 공휴일등에 공용차량을 공공용으로 제공하거나 거제시가 수행하는 다른 공익사업을 위하여 사용하도록 하는 것은 공유재산법 및 같은 법 시행령의 취지에도 반하지 않는 것으로 보입니다.

    따라서 거제시가 공휴일등에 업무에 사용하지 않는 공용차량을 수급자등에게 무상으로 사용하게 하는 것은 자치사무에 해당하고, 「지방자치법」 제136조 등에 위반되지 않는다고 할 것이므로 조례제정이 가능한 것으로 보입니다.

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