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안건번호 의견18-0276 요청기관 경기도 회신일자 2018. 12. 28.
안건명 공정하고 투명한 감사행정을 실현하기 위하여 「공공감사에 관한 법률」 제16조제1항을 근거로 경기도지사는 「지방공무원법」 제25조의3에 따른 시간선택제채용공무원 또는 같은 법 제25조의5에 따른 임기제공무원으로 임용하는 자를 포함시켜 30명 이내의 시민감사관을 구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지(「공공감사에 관한 법률」 제16조제1항 등 관련)
  • 질의요지

    「공공감사에 관한 법률」 제16조제1항에서는 지방자치단체의 장은 감사업무에 대한 전문성과 그 직무수행에 필요한 자질과 적성을 갖춘 사람을 감사담당자로 임용하여야 한다고 규정하고 있는데,

    공정하고 투명한 감사행정을 실현하기 위하여 「공공감사에 관한 법률」 제16조제1항을 근거로 경기도지사는 「지방공무원법」 제25조의3에 따른 시간선택제채용공무원 또는 같은 법 제25조의5에 따른 임기제공무원으로 임용하는 자를 포함시켜 30명 이내의 시민감사관을 구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안의 경우 경기도지사는 시간선택제채용공무원 등으로 임용하는 자를 포함시켜 30명 이내의 시민감사관을 구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.

  • 이유

    이 사안에서는 경기도지사에게 공무원으로 임용시키는 자를 포함하여 30명 이내의 시민감사관을 구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것이 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지 살펴보아야 할 것입니다.

    먼저, 지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64 판결 참조)고 할 것입니다.

    그리고 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조, 제7조, 제36조제2항을 종합하여 보면, 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체장의 행정기구 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로써 제안한 행정기구를 축소ㆍ통폐합할 권한을 가지도록 하고 있으며(대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결 참조), 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제3조제1항의 규정에 비추어 볼 때 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가진다고 해석된다고 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조).

    그런데, 「경기도 명예감사관 등의 구성과 운영에 관한 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함)에서는 공정하고 투명한 감사행정을 실현하기 위하여 시민감사관과 민간전문감사관의 구성과 운영에 관한 사항을 규정하면서, 구체적으로 시민감사관 구성 및 자격(제3조제1항), 비상근직 시민감사관의 임기(제4조), 시민감사관의 직무 및 권한(제5조 및 제6조), 민간전문감사관의 임무 및 위촉(제9조 및 제10조) 등에 관하여 규정하고 있는데, 특히 경기도조례안 제3조에서는 상근직 시민감사관을 공무원으로 임용하도록 하면서, 같은 조례안 제5조에서는 불합리한 제도ㆍ관행의 시정요구 등을 “시민감사관”의 직무로 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, “시민감사관”은 실질적으로 행정기구에 해당하는 것으로 보입니다.

    그렇다면 경기도조례안의 내용은 지방의회의원 발의로 시민감사관 및 민간전문감사관이라는 행정기구를 설치ㆍ운영하는 내용에 해당하는 것으로 보이는바, 위에서 살펴 본 지방자치법령 및 판례의 취지에 비추어 볼 때, 이는 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 행정기구의 설치권한의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하여 이를 침해하는 것으로서 지방자치법령에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.

    따라서, 공공감사법 제16조제1항을 근거로 경기도지사는 「지방공무원법」 제25조의3에 따른 시간선택제채용공무원 또는 같은 법 제25조의5에 따른 임기제공무원으로 임용하는 자를 포함시켜 30명 이내의 시민감사관을 구성하도록 하는 내용의 조례안을 지방의회의원이 발의하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.


    「공공감사에 관한 법률」
    제16조(감사담당자의 임용) ① 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장은 감사업무에 대한 전문성과 그 직무수행에 필요한 자질과 적성을 갖춘 사람을 감사담당자로 임용하여야 한다. 이 경우 감사담당자가 갖추어야 하는 최소한의 자격요건은 대통령령으로 정한다.
    ② 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장이 감사담당자를 임용할 때에는 해당 감사기구의 장 또는 제5조제2항에 따른 합의제감사기구의 의견을 들어야 하고, 감사담당자의 장기근속 방안을 마련하여야 한다.

    「공공감사에 관한 법률 시행령」
    제9조(감사담당자의 자격) 법 제16조제1항에 따라 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장은 감사담당자로 임용하려는 해당 기관에서 2년 이상 근속하였거나 다른 국가기관, 지방자치단체 또는 공공기관에서 2년 이상 감사 관련 업무를 담당한 사람으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자격요건을 갖춘 사람을 감사담당자로 임용하여야 한다.
    1. 공인회계사ㆍ세무사 등 감사업무 수행에 필요한 자격증 또는 감사 분야의 전문학사 이상의 학위를 소지한 사람
    2. 「상훈법」, 「모범공무원 규정」, 「정부 표창 규정」, 자치법규에서 정하는 바에 따라 서훈을 수여받거나 표창을 받은 사람
    3. 그 밖에 감사기구의 장이 감사업무 수행에 필요한 전문성, 자질, 적성을 갖추었다고 인정하는 사람


    「지방자치법」
    제101조(지방자치단체의 통할대표권) 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.
    제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
    제112조(행정기구와 공무원) ① 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다.
    ② 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ③ ~ ⑥ (생 략)
    제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
    ② 제1항의 예산안을 시ㆍ도의회에서는 회계연도 시작 15일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
    ③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.

    「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
    제3조(기구와 정원의 관리목표) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 행정기구(이하 "기구"라 한다)와 지방공무원의 정원(이하 "정원"이라 한다)을 관리할 때 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
    1. 소관 행정사무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지역여건ㆍ업무의 성질과 양 등에 따라 정원을 적정하게 관리하여야 한다.
    2. 지방행정기관의 조직은 서로 기능상의 중복이 없도록 하여야 하며, 종합적이고 체계적으로 편성하여야 한다.
    3. 지방행정기관의 기능과 업무량이 변경될 경우에는 그에 따라 지방행정기관의 조직과 정원도 조정하여야 한다.
    ② 지방자치단체의 장은 1명의 연간 사무량이 250일 이상인 사무의 경우에는 정원으로 책정되지 아니한 인력을 배치하여 이를 처리하게 할 수 없다. 다만, 청소ㆍ경비 등 단순노무와 관련된 사무인 경우에는 그러하지 아니하다.
    제36조(기구와 정원조례의 제안과 의결) ① 지방자치단체의 장은 기구와 정원에 관한 조례안을 해당 지방의회에 제안하는 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 기구와 정원의 조정으로 인하여 추가로 드는 경비를 나타내야 한다.
    ② 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.
    ③ 지방의회는 제1항에 따라 제안된 기구와 정원에 관한 조례안에 대하여는 행정조직의 안정적 운용과 행정의 원활한 수행을 위하여 될 수 있는 대로 빠른 시일내에 처리하도록 노력하여야 한다.
    제37조(기구와 정원규칙의 제출) 지방자치단체의 장은 기구와 정원에 관한 규칙을 제정ㆍ개정하거나 폐지한 경우에는 이를 공포한 날부터 10일 이내에 해당 지방의회에 제출하여야 한다.


    「경기도 명예감사관 등의 구성과 운영에 관한 조례 전부개정조례안」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
    1. “시민감사관”이란 「공공감사에 관한 법률」제16조 또는 제27조에 따라 경기도(이하 “도”라 한다)의 전문성과 투명성이 요구되는 주요 사업과 부패 취약 분야 등에 대한 감사활동을 위해 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)가 임용 또는 위촉한 사람을 말한다.
    2. “민간전문감사관”이란 감사에 관하여 풍부한 경험과 식견을 갖춘 사람으로서 제7조에 따라 도지사가 위촉한 사람을 말한다.
    제3조(시민감사관의 구성 및 자격) ① 시민감사관은 상근직을 포함하여 30명 이내로 구성하며, 다음 각 호로 구분한다.
    1. 상근직 : 직무수행을 위해 상시 근무가 필요하여 일반임기제공무원 또는 시간선택제임기제공무원 등으로 공개모집을 통해 도지사가 임용한 사람
    2. 비상근직 : 직무수행을 위해 상시 근무가 필요하지 않으며, 공개모집 또는 시민단체ㆍ전문기관(단체)등의 추천을 받아 도지사가 위촉한 사람
    ② 상근직 시민감사관은 「공공감사에 관한 법률 시행령」 제9조 및 「경기도 공무원 인사 규칙」제16조제8항의 자격을 갖춘 사람 중에서 관련 법령에 따라 임용한다.
    ③ 비상근직 시민감사관은 「지방공무원법」 제31조의 결격사유가 없는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 도지사가 위촉하되, 성별 균형을 고려하여야 한다.
    1. 법률, 회계, 기술, 환경, 건설, 보건 등 전문자격이 있는 사람으로서 해당분야 실무 경력이 있는 사람
    2. 대학이나 공인된 연구기관에서 조교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 사람
    3. 국가 또는 지방자치단체에서 5급 상당 이상 공무원으로 있었던 사람
    4. 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서「비영리민간단체 지원법」에 의하여 등록된 민간단체에서 추천을 받은 사람
    5. 그 밖에 도지사가 감사업무 수행에 필요한 전문성, 경험, 자질을 갖추었다고 인정하는 사람
    제5조(시민감사관의 직무) ① 상근직 시민감사관은 비상근직 시민감사관 업무를 총괄하고 그 밖에 감사관의 업무분장에 따른 직무를 수행한다.
    ② 비상근직 시민감사관은 다음 각 호의 직무를 수행한다.
    1. 공익제보와 부패 관련 민원 감사ㆍ조사의 참여
    2. 불합리한 제도ㆍ관행의 개선 건의와 시정 요구
    3. 건의와 시정 사항에 대한 이행 실태 확인ㆍ점검
    4. 부패 취약 분야 감시ㆍ조사ㆍ평가 활동
    5. 부패방지ㆍ청렴 정책 수립 과정 참여와 의견 제시
    6. 도지사가 요청하는 사안에 대한 감사 또는 조사의 참여
    7. 제1호 내지 제6호의 직무와 관련한 자료 수집ㆍ분석과 회의 참석
    ③ 자체감사에 참여하여 감사활동을 하는 비상근직 시민감사관은「공공감사에 관한 법률」제27조에 따라 경기도 소속 감사담당자로 보며, 감사관의 지휘를 받는다.


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