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의견제시사례 상세
안건번호 의견19-0170 요청기관 충청남도 천안시 회신일자 2019. 6. 18.
안건명 천안시에서 대중교통수단을 이용하는 사람이 유실한 유실물을 보관하면서 소유자에게 찾아주는 서비스 등의 기능을 하는 대중교통분실물센터를 설치ㆍ운영하고, 해당 대중교통분실물센터에 대하여 유실물 관리 및 운영비 등을 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지(「유실물법」 제2조 등 관련)
  • 질의요지

    천안시에서 대중교통수단을 이용하는 사람이 유실한 유실물을 보관하면서 소유자에게 찾아주는 서비스 등의 기능을 하는 대중교통분실물센터를 설치하고, 해당 대중교통분실물센터에 대하여 유실물 관리 및 운영비 등을 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안의 경우 질의 내용의 조례는 제정하는 것은 법령에 위반될 소지가 있으니 입안에 유의하시기 바랍니다.

  • 이유

    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결례 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미한다고 할 것인바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결례 참조),

    이 사안과 관련하여 「천안시 대중교통 분실물센터 지원에 관한 조례안」(이하 “천안시조례안”이라 함)은 천안시 대중교통을 이용하는 자가 인계한 유실물 또는 습득물을 관리하는 분실물센터에 대한 지원을 규정함을 목적(제1조)으로 제정하려는 것으로서, 같은 조례안 제2조 및 제3조에서는 “천안시 대중교통 분실물센터”는 대중교통수단의 습득물, 분실물을 투명하게 관리하는 장소로서, 유실물 또는 습득물을 직접 찾아주는 서비스를 제공하는 기능을 한다고 규정하고 있습니다.

    그런데, 타인이 유실한 물건, 즉 “유실물”에 대한 처리, 보관 및 권리관계와 관련하여, 「유실물법」에서는 타인이 유실한 물건을 습득한 자는 유실자 또는 소유자에게 반환하거나 경찰서 또는 제주특별자치도의 자치경찰단 사무소(이하 “자치경찰단”이라 함)에 제출하여야 하고(제1조제1항), 이를 제출받은 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 해당 물건을 받환받을 자에게 반환하거나 습득물을 반환 받을 자를 알 수 없는 경우에는 유실물에 관한 정보를 제공하는 인터넷 사이트에 해당 습득물에 관한 정보를 공고하도록(제1조제2항) 규정하고 있습니다. 그리고 「유실물법」 제2조에서는 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 보관한 물건이 멸실되거나 훼손될 우려가 있을 때 또는 보관에 과다한 비용이나 불편이 수반될 때에는 이를 매각할 수 있다고 규정하고 있습니다.

    또한, 「유실물법」 제1조의2에서 국가는 유실물의 반환이 쉽게 이루어질 수 있도록 유실물 정보를 통합관리하는 등 관련 시책을 수립하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제10조제1항 및 제2항에서는 관리자가 있는 선박, 차량, 건축물, 그 밖에 일반인의 통행을 금지한 구내에서 타인의 물건을 습득한 자는 그 물건을 관리자에게 인계하도록 하고, 그 선박, 차량, 건축물 등의 점유자를 습득자로 한다고 규정하고 있는바, 지하철, 버스 등 대중교통수단에서 유실물이 발생되는 경우 해당 운송사업의 관리자는 「유실물법」에 따른 습득자의 지위에서 같은 법 제1조 본문에 따라 습득물을 소유자 등에게 반환하거나 경찰서에 제출하도록 하고 있는 것으로 보입니다.

    이상과 같은 「유실물법」의 규정을 종합하여 볼 때, 유실물의 처리, 보관 등에 관한 사무처리의 권한은 경찰서장 또는 제주특별자치도지사에게 있다고 보여지는바, 이 사안에서와 같이 천안시에서 조례로 천안시 대중교통수단에서 타인이 유실한 유실물을 보관하면서 소유자에게 찾아주는 서비스 등의 기능을 하는 대중교통분실물센터를 설치하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.

    한편, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 또는 광역지방자치단체 관할구역 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것이나(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조), 「유실물법」 제1조의2에서는 국가는 유실물의 반환이 쉽게 이루어질 수 있도록 유실물 정보를 통합관리하는 등 관련 시책을 수립하여야 한다고 규정하면서 유실물의 보관방법, 비용부담 등에 관하여 규정하고 있는 점, 「경찰관 직무집행법」 제8조제2항에서는 경찰관은 유실물 인수할 권리자 확인의 직무를 수행하기 위하여 관계인에게 경찰관서에 출석할 것을 요구할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 유실물의 보관, 처리에 관한 사항은 전국 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지라고 보이고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되지 않는다고 할 것입니다.


    [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]

    「유실물법」
    제1조(습득물의 조치) ① 타인이 유실한 물건을 습득한 자는 이를 신속하게 유실자 또는 소유자, 그 밖에 물건회복의 청구권을 가진 자에게 반환하거나 경찰서(지구대ㆍ파출소 등 소속 경찰관서를 포함한다. 이하 같다) 또는 제주특별자치도의 자치경찰단 사무소(이하 "자치경찰단"이라 한다)에 제출하여야 한다. 다만, 법률에 따라 소유 또는 소지가 금지되거나 범행에 사용되었다고 인정되는 물건은 신속하게 경찰서 또는 자치경찰단에 제출하여야 한다.
    ② 물건을 경찰서에 제출한 경우에는 경찰서장이, 자치경찰단에 제출한 경우에는 제주특별자치도지사가 물건을 반환받을 자에게 반환하여야 한다. 이 경우에 반환을 받을 자의 성명이나 주거를 알 수 없을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다.
    제1조의2(유실물 정보 통합관리 등 시책의 수립) 국가는 유실물의 반환이 쉽게 이루어질 수 있도록 유실물 정보를 통합관리하는 등 관련 시책을 수립하여야 한다.
    제2조(보관방법) ① 경찰서장 또는 자치경찰단을 설치한 제주특별자치도지사는 보관한 물건이 멸실되거나 훼손될 우려가 있을 때 또는 보관에 과다한 비용이나 불편이 수반될 때에는 대통령령으로 정하는 방법으로 이를 매각할 수 있다.
    ② 매각에 드는 비용은 매각대금에서 충당한다.
    ③ 매각 비용을 공제한 매각대금의 남은 금액은 습득물로 간주하여 보관한다.
    제3조(비용 부담) 습득물의 보관비, 공고비(公告費), 그 밖에 필요한 비용은 물건을 반환받는 자나 물건의 소유권을 취득하여 이를 인도(引渡)받는 자가 부담하되, 「민법」 제321조부터 제328조까지의 규정을 적용한다.
    제10조(선박, 차량, 건축물 등에서의 습득) ① 관리자가 있는 선박, 차량, 건축물, 그 밖에 일반인의 통행을 금지한 구내에서 타인의 물건을 습득한 자는 그 물건을 관리자에게 인계하여야 한다.
    ② 제1항의 경우에는 선박, 차량, 건축물 등의 점유자를 습득자로 한다. 자기가 관리하는 장소에서 타인의 물건을 습득한 경우에도 또한 같다.
    ③ 이 조의 경우에 보상금은 제2항의 점유자와 실제로 물건을 습득한 자가 반씩 나누어야 한다.
    ④ 「민법」 제253조에 따라 소유권을 취득하는 경우에는 제2항에 따른 습득자와 제1항에 따른 사실상의 습득자는 반씩 나누어 그 소유권을 취득한다. 이 경우 습득물은 제2항에 따른 습득자에게 인도한다.
    제14조(수취하지 아니한 물건의 소유권 상실) 이 법 및 「민법」 제253조, 제254조에 따라 물건의 소유권을 취득한 자가 그 취득한 날부터 3개월 이내에 물건을 경찰서 또는 자치경찰단으로부터 받아가지 아니할 때에는 그 소유권을 상실한다.
    제15조(수취인이 없는 물건의 귀속) 이 법의 규정에 따라 경찰서 또는 자치경찰단이 보관한 물건으로서 교부받을 자가 없는 경우에는 그 소유권은 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 귀속한다.


    「유실물법 시행령」
    제1조(습득물의 제출) ① 유실물법(이하 "법"이라 한다) 제1조제1항의 규정에 의한 습득물은 별지 제1호서식에 의한 신고서와 함께 당해 물건을 습득한 장소를 관할하는 경찰서(지구대ㆍ파출소ㆍ출장소를 포함한다. 이하 같다) 또는 제주특별자치도의 자치경찰단 사무소(이하 "자치경찰단"이라 한다)에 제출하여야 한다. 다만, 특별한 사유가 있을 때에는 습득한 장소에서 가까운 경찰서 또는 자치경찰단에 제출할 수 있다.
    ② 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 별지 제1호의2서식에 의한 보관증을 당해 습득물의 제출자에게 교부하여야 한다.
    ③ 제2항의 보관증을 받은 자가 이를 분실하였을 때에는 즉시 그 일시ㆍ장소 및 경위를 보관증을 교부받은 경찰서 또는 자치경찰단에 신고하여야 한다.
    제3조(습득공고 등) ① 법 제1조제1항에 따라 습득물을 제출받은 경찰서장 또는 제주특별자치도지사가 제출받은 습득물을 반환받을 자를 알 수 없어 법 제1조제2항 후단에 따라 공고할 때에는 그 습득물을 제출받은 날부터 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날까지 법 제16조에 따라 유실물에 관한 정보를 제공하는 인터넷 사이트에 해당 습득물에 관한 정보를 게시하여야 한다.
    1. 습득물의 유실자 또는 소유자, 그 밖에 물건회복의 청구권을 가진 자(이하 "청구권자"라 한다) 또는 습득자가 습득물을 찾아간 날
    2. 습득물이 법 제15조에 따라 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 귀속하게 된 날
    ② 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 법 제1조제1항에 따라 습득물을 제출받은 때에는 별지 제3호서식의 관리카드에 그 내용을 기록하여 보관하거나 전자매체에 전산으로 기록하여 관리하여야 한다.
    ③ 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 제출받은 습득물이 특히 귀중한 물건이라고 인정되는 것은 제1항의 규정에 의한 공고와 동시에 일간신문 또는 방송으로 공고하여야 한다.
    제4조(습득물의 반환) ① 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 물건의 반환을 요구받았을 때에는 청구권자에 대하여 그 성명과 주거를 확인할 수 있는 서류를 제출하게 하거나 또는 그 유실물에 관하여 필요한 질문을 하는등 청구권자임이 틀림없다는 것을 확인한 후 기일을 지정하여 습득자와 보상금액을 협의하도록 하여야 한다.
    ② 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 당해 청구권자의 성명과 주거를 별지 제5호서식에 의하여 습득자(법 제10조제2항에 규정한 점유자가 있는 경우의 점유자를 포함한다)에게 통지하여 청구권자와 보상금액에 관하여 협의하도록 하여야 한다. 다만, 습득에 관한 권리를 미리 포기하였거나 권리를 상실한 습득자에 대하여는 예외로 한다.
    ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 청구권자와 습득자간에 보상금에 관한 협의가 이루어지고 그 이행이 종료되면 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 별지 제6호서식에의한 수령증을 받고 그 습득물을 청구권자에게 반환하여야 한다.
    ④ 법 제8조제2항의 규정에 의하여 물건의 반환을 받을 권리자가 그 권리를 포기하여 습득자가 그 소유권을 취득하는 경우에도 제3항과 같다.
    제5조(법정기간이 경과된 습득물의 조치) ① 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 그 보관하는 습득물에 대하여 민법 제253조에 규정된 기간내에 청구권자가 나타나지 아니하여 습득자가 그 소유권을 취득하게 되었을 때에는 그 사실을 별지 제7호서식의 소유권 취득 통지서에 따라 통지하거나 전화 또는 문자 메시지로 알려 주어야 한다.
    ② 삭제
    ③ 경찰서장 또는 제주특별자치도지사는 습득자로부터 물건의 인도를 청구받았을 때에는 별지 제6호서식에 의한 수령증을 받은 후 물건을 인도하여야 한다.
    ④ 제3항의 물건을 청구할 때에는 당해 습득물의 보관증을 제출하여야 한다. 다만, 제1조제3항의 신고를 한 자는 예외로 한다.

    「천안시 대중교통 분실물센터 지원에 관한 조례안」
    제1조 (목적) 이 조례는 천안시 대중교통을 이용하는 자가 인계한 유실물 또는 습득물을 관리하는 분실물센터에 대한 지원을 규정함을 목적으로 한다.
    제2조 (정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. “유실물”이라 함은 점유자가 잃어버린 물건 중 도난품이 아닌 물품을 말한다.
    2. “습득물”이라 함은 천안시 대중교통수단에서 습득한 유실물 중 천안시 대중교통 분실물센터가 관리하고 있는 물품을 말한다.
    3. “천안시 대중교통 분실물센터(이하 “분실물센터”라 한다)”라 함은 대중교통수단 내의 습득물, 분실물을 투명하게 관리하는 장소를 말한다.
    4. “대중교통”이라 함은 천안시에서 운행 중인 시내버스, 택시 및 전철을 말한다.
    제3조 (주요활동) 분실물센터의 주요 활동내용은 다음 각 호와 같다.
    1. 유실물 또는 습득물을 직접 찾아주는 서비스의 제공
    2. 원활한 사업목적 수행을 위한 홍보활동
    3. 그밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사업
    제4조 (보조금 등 지원) 천안시장(이하 “시장”이라 한다)은 분실물센터가 수행하는 제3조 각 호의 원활한 활동을 위하여 예산의 범위에서 보조금을 지원할 수 있다.


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