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안건번호 의견19-0184 요청기관 서울특별시 회신일자 2019. 6. 27.
안건명 「청소년복지 지원법」 제16조 청소년의 가출 예방 및 가출청소년의 가정·사회복귀를 위한 상담 및 지원 등의 주체로 지방자치단체장을 규정하고 있음. 이와 관련하여, 의원발의로 “가출청소년 보호 및 지원에 관한 조례” 제정안의 발의 및 제정이 가능한지 여부
  • 질의요지

    가. 「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무가 자치사무에 해당하여 그와 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있는지?

    나. (「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무가 자치사무에 해당하여 그와 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있다면) 「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무에 관한 사항을 규정하는 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무는 자치사무에 해당한다고 할 것이므로 그와 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    이 사안의 경우 「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무에 관한 사항을 규정하는 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있다고 할 것입니다.

  • 이유

    가. 질의 가에 대하여

    어떤 사무가 자치사무인지 여부를 판단함에 있어서는 개별 법령의 규정형식을 우선적으로 고려하여야 할 것인바, 국가 또는 중앙행정기관의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 국가사무로 보고, 지방자치단체 또는 지방자치단체의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 자치사무로 보되, 그 외에도 해당 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리를 요구하는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(법제처 2015. 4. 30. 회신 15-0168 해석례 참고).

    「청소년복지 지원법」(이하 “청소년복지법”이라 함) 제16조제1항에서는 여성가족부장관 또는 지방자치단체의 장은 청소년의 가출을 예방하고 가출한 청소년의 가정ㆍ사회 복귀를 돕기 위하여 상담, 청소년쉼터의 설치ㆍ운영, 청소년쉼터 퇴소 청소년에 대한 사후지원 등 필요한 지원을 하여야 한다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제9조제1항제2호나목에서는 “사회복지시설의 설치·운영 및 관리”를, 같은 호 라목에서는 “노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진”를 지방자치단체의 사무로 각각 예시하고 있습니다.

    또한, 청소년복지법 제1조에서는 「청소년기본법」 제49조제4항에 따라 청소년복지 향상에 관한 사항을 규정함을 입법목적으로 규정하고 있는데, 「청소년기본법」 제49조제4항에서는 같은 조 제1항에서부터 제3항까지의 규정에 관하여 따로 법률로 정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항 및 제3항에서는 기초생활 보장, 직업재활훈련, 청소년활동 지원 등의 시책을 추진할 때 정신적ㆍ신체적ㆍ경제적ㆍ사회적으로 특별한 지원이 필요한 청소년을 우선적으로 배려하여야 하는 주체(제2항)와 청소년의 삶의 질을 향상하기 위하여 구체적인 시책을 마련하여야 하는 주체(제3항)로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있습니다.

    나아가, 청소년복지법 제16조 및 같은 법의 다른 규정에서 청소년의 가출 예방 및 복귀를 위한 상담, 청소년쉼터의 설치ㆍ운영 및 퇴소 청소년에 대한 지원 등의 사무와 관련한 구체적인 사항을 반드시 전국적으로 통일되게 처리하여야 한다거나, 또는 지방자치단체에서 위와 같은 사무를 처리하는 경우 그에 필요한 경비를 국가가 부담하여야 한다는 등의 내용을 규정하고 있지 않습니다.

    이상과 같은 점을 종합해볼 때, 청소년복지법 제16조에서 여성가족부장관 뿐만 아니라 지방자치단체장 또한 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무를 수행하도록 규정한 것은, 같은 사무를 지방자치단체에서 처리하는 경우 이를 각 지방자치단체의 실정에 맞도록 자치사무로서 수행하고 그에 대한 책임을 지도록 규정한 것으로 보이고, 달리 위 사무를 일의적으로 국가가 수행하여야 하는 사무로 규정하면서 지방자치단체장이 국가기관의 지위에서 위 사무를 위임을 받아 처리하도록 한 것으로 보이지는 않습니다. 그렇다면 청소년복지법 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무가 자치사무에 해당한다고 할 것이므로 그와 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「지방자치법」 제22조, 제9조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 원칙적으로 그 고유사무인 자치사무와 법령에 의하여 위임된 단체위임사무에 관하여 이른바 자치조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 등 참조). 또한 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의에 대한 절차 등에 대하여 규정하고 있습니다. 따라서 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 관한 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한(대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결 참조), 지방의회의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2019. 3. 15. 의견제시 19-0093, 법제처 2019. 6. 5. 의견제시 19-0176 참조).

    질의 가에서 살펴본 바와 같이, 청소년복지법 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무는 자치사무에 해당한다고 할 것입니다. 또한 청소년복지법 제16조 및 같은 법의 다른 규정에서 위 사무에 관한 조례안의 제안권을 지방자치단체장에게 전속적으로 부여하는 내용을 규정하고 있지 않습니다.

    이상과 같은 점을 종합해볼 때, 청소년복지법 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무에 관한 사항을 규정하는 조례를 지방의회 의원이 발의하는 것은 가능하다고 할 것입니다. 다만 특별한 규정이 없는 한 지방의회가 조례로 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없는 것이므로(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조), 청소년복지법 제16조에 따라 지방자치단체에서 수행하는 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원 등의 사무에 관한 조례를 지방의원이 발의할 수 있다고 하더라도, 그 조례의 구체적인 내용을 규정함에 있어서는 지방자치단체장의 집행권이 본질적으로 침해되지 않도록 유의하여야 할 것인바, 이를 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】

    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (생략)
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. (생략)
    2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. (생략)
    나. 사회복지시설의 설치·운영 및 관리
    다. (생략)
    라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    마. ∼ 차. (생략)
    3. ∼ 6. (생략)
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「청소년복지 지원법」
    제1조(목적) 이 법은 「청소년기본법」 제49조제4항에 따라 청소년복지 향상에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
    제16조(청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원) ① 여성가족부장관 또는 지방자치단체의 장은 청소년의 가출을 예방하고 가출한 청소년의 가정ㆍ사회 복귀를 돕기 위하여 상담, 제31조제1호에 따른 청소년쉼터의 설치ㆍ운영, 청소년쉼터 퇴소 청소년에 대한 사후지원 등 필요한 지원을 하여야 한다.
    ② 보호자는 청소년의 가출을 예방하기 위하여 노력하여야 하며, 가출한 청소년의 가정ㆍ사회 복귀를 위한 국가 및 지방자치단체 등의 노력에 적극 협조하여야 한다.
    ③ 여성가족부장관 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 청소년 가출 예방 및 보호ㆍ지원에 관한 업무를 「청소년기본법」 제3조제8호에 따른 청소년단체(이하 "청소년단체"라 한다)에 위탁할 수 있다.

    「청소년기본법」
    제1조(목적) 이 법은 청소년의 권리 및 책임과 가정ㆍ사회ㆍ국가ㆍ지방자치단체의 청소년에 대한 책임을 정하고 청소년정책에 관한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 한다.
    [전문개정 2014. 3. 24.]
    제49조(청소년복지의 향상) ① 국가는 청소년들의 의식ㆍ태도ㆍ생활 등에 관한 사항을 정기적으로 조사하고, 이를 개선하기 위하여 청소년의 복지향상 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
    ② 국가 및 지방자치단체는 기초생활 보장, 직업재활훈련, 청소년활동 지원 등의 시책을 추진할 때에는 정신적ㆍ신체적ㆍ경제적ㆍ사회적으로 특별한 지원이 필요한 청소년을 우선적으로 배려하여야 한다.
    ③ 국가 및 지방자치단체는 청소년의 삶의 질을 향상하기 위하여 구체적인 시책을 마련하여야 한다.
    ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 관하여는 따로 법률로 정한다.
    [전문개정 2014. 3. 24.]

    「서울특별시 가출청소년 보호 및 지원에 관한 조례(안)」
    제1조(목적) 이 조례는 「청소년복지 지원법」 제16조에 따라 청소년의 가출 예방, 가출청소년의 보호ㆍ지원 등에 필요한 사항을 규정하여 청소년이 건강하게 성장할 수 있는 환경 조성에 이바지함을 목적으로 한다.
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1.“청소년”이란 9세 이상 24세 이하인 사람을 말한다.
    2.“가출청소년”이란 가정의 보살핌 부족이나 학대, 가정폭력 등 가정으로 복귀하여 생활하기 어려운 사유로 가정 밖에서 생활하는 청소년을 말한다.
    3.“보호자”란 친권자, 법정대리인 또는 사실상 청소년을 양육하는 사람을 말한다.
    4.“청소년쉼터”란 가출청소년에 대하여 가정ㆍ학교ㆍ사회로 복귀하여 생활할 수 있도록 일정 기간 보호하면서 상담ㆍ주거ㆍ학업ㆍ자립 등을 지원하는 「청소년복지 지원법」(이하 “법”이라 한다) 제31조제1호에 따른 시설을 말한다.
    5.“청소년자립지원관”이란 일정 기간 청소년쉼터 또는 청소년회복지원시설의 지원을 받았는데도 가정·학교·사회로 복귀하여 생활할 수 없는 청소년에게 자립하여 생활할 수 있는 능력과 여건을 갖추도록 지원하는 법 제31조제2호에 따른 시설을 말한다.
    6.“서울특별시청소년거점쉼터”란 서울특별시(이하 “시”라 한다) 내 운영 중인 청소년쉼터에 대하여 총괄적인 지원 역할을 수행할 수 있는 전문성을 갖춘 기관을 말한다.
    제3조(시장의 책무) ①서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)는 청소년의 가출을 예방하고 가출한 청소년의 가정ㆍ사회 복귀를 돕기 위하여 상담, 청소년쉼터 등의 설치ㆍ운영, 청소년쉼터 등의 퇴소 청소년에 대한 사후지원 등 필요한 지원을 하여야 한다.
    ②시장은 제1항의 지원이 원활히 이루어지도록 예산 확보를 위해 노력하여야 한다.
    제4조(다른 조례와의 관계) 가출청소년의 보호ㆍ지원에 관하여 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례를 따른다.
    제5조(지원계획의 수립ㆍ시행) ① 시장은 가출청소년에 대한 보호ㆍ지원계획(이하 “지원계획”이라 한다)을 매년 수립ㆍ시행하여야 한다.
    ② 지원계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
    1. 지원계획의 추진목표와 방향
    2. 가출청소년의 보호ㆍ지원에 관한 사항
    3. 제6조에 따른 지원사업에 관한 사항
    4. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사항
    ③ 시장은 제1항의 지원계획을 수립하기 위하여 가출청소년 현황 등에 대한 실태 조사를 실시하여야 하며 실태조사를 효과적으로 수행하기 위하여 관련 연구기관 등에 조사를 의뢰할 수 있다.
    제6조(지원사업) ① 시장은 청소년 가출 예방 및 가출청소년 보호ㆍ지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 추진하는 청소년복지지원기관 및 청소년복지시설, 관련 단체 등에 예산의 범위에서 사업비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
    1. 가출 예방을 위한 청소년 및 보호자 교육
    2. 가출청소년의 조기 발견 및 긴급 구조
    3. 가출청소년 직업능력 개발, 진로지도 등 자립지원
    4. 가출청소년에 대한 전문가의 상담
    5. 가출청소년의 보호
    6. 가출청소년의 교육문화ㆍ복지 지원
    7. 가출청소년 야간생활지도 지원
    8. 청소년복지시설 퇴소 청소년의 학업복귀, 주거, 생활, 교육, 취업 등의 지원
    9. 그 밖에 청소년 가출 예방 및 가출청소년 보호ㆍ지원을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업
    ② 이 조례에 규정된 사항 외에 보조금의 지원 및 관리 등에 필요한 사항은 「서울특별시 지방보조금 관리 조례」를 따른다.
    제7조(청소년복지시설 설치ㆍ운영) ① 시장은 청소년복지시설인 청소년쉼터, 청소년자립지원관 등을 설치ㆍ운영할 수 있다.
    ② 시장은 청소년쉼터의 운영에 관한 업무의 전부 또는 일부를 「청소년기본법」 제3조제8호에 따른 청소년단체에 위탁할 수 있다.
    제8조(청소년거점쉼터 설치ㆍ운영) ① 시장은 청소년 쉼터의 효율적인 지원과 통합적인 관리를 위하여 서울특별시청소년거점쉼터(이하 “거점쉼터”라고 한다)를 설치하거나 다음 각 호에 해당하는 기관이나 단체를 지원센터로 지정·운영할 수 있다.
    1. 법 제29조의 청소년상담복지센터
    2. 법 제31조에 따른 청소년복지시설
    ② 거점쉼터는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
    1. 가출청소년 보호·지원에 관한 정보제공 및 홍보
    2. 청소년쉼터 종사자 처우개선 및 지위향상을 위한 조사·연구사업
    3. 청소년쉼터 종사자의 역량강화를 위한 교육 및 훈련사업
    4. 유관기관·단체와 지원연계 및 네트워크 구축
    5. 가출청소년의 정기적인 실태조사 및 정책적 건의
    6. 그 밖에 청소년쉼터의 효율적인 지원 및 관리를 위하여 필요한 사업
    ③ 시장은 제1항에 따라 지정·운영할 거점쉼터가 제2항 각 호의 업무를 수행하는데 필요한 비용을 보조할 수 있다.
    제9조(통합지원체계 활용) 시장은 청소년의 가출 예방 및 가출청소년 보호ㆍ지원을 위하여 「청소년복지 지원법」 제9조에 따른 통합지원체계를 적극 활용하여야 한다.
    제10조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

    부 칙
    이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

 W3  CD0301