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안건번호 의견19-0183 요청기관 경상북도 포항시 회신일자 2019. 6. 20.
안건명 포항시가 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부 등(「지방재정법」제17조제1항 등 관련)
  • 질의요지

    가. 포항시가 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

    나. 질의 가에 따라 보조금을 지원하는 경우에 해당 민간단체의 운영비를 포함하여 지원하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 질의 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유

    가. 질의 가에 대하여
    「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 7. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안과 같이 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조에 대한 사무가 포항시의 자치사무에 해당하는지와 이와 같은 지원이 법령에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    먼저, 포항시가 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 것이 포항시의 자치사무에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」제9조제2항에서 주민복지에 관한 사업(제2호가목), 자연보호활동에 관한 사무(제4호사목), 지역의 화재예방·경계·진압·조사 및 구조·구급에 관한 사무(제6호나목)를 지방자치단체의 자치사무 중 하나로 규정하고 있고, 「해양수산발전 기본법」제5조제1항에서 지방자치단체는 해양환경·해양수산자원 및 해양생태계를 보전할 의무가 있다고 규정하고 있으며, 「재난 및 안전관리 기본법」제3조제1호나목 및 제4조에서 지방자치단체는 해양사고를 포함한 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있음을 고려할 때, 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 것은 포항시 자치사무의 범위에 포함되는 것으로 보입니다.

    다음으로, 위와 같이 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 것이 법령에 위반되는지 여부와 관련하여, 지방자치단체의 보조금 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.

    우선, 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 앞에서 살펴 본 「지방자치법」제9조, 「해양수산발전 기본법」제5조, 「재난 및 안전관리 기본법」제3조제1호나목 및 제4조 등 이와 같은 규정만으로는 「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).

    이어서, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 「지방재정법」제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

    따라서, 포항시가 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 포항시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우, 포항시가 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체의 활동을 촉진하기 위하여 보조금을 지원하는 경우에 해당 민간단체의 운영비를 포함하여 지원하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

    「지방재정법」제32조의2제2항에서는 “지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다)할 수 없다”고 규정하고 있는 반면, 포항시 관할구역에 해당하는 해양 또는 해변에서의 환경보전과 주민의 안전사고 예방 및 구조를 목적으로 설립된 포항시 민간단체에 대해 운영비를 교부할 수 있도록 한 법령은 없는 것으로 보이므로 운영비에 대해 보조금을 지급하는 것은 「지방재정법」제32조의2제2항의 규정을 위배할 소지가 있는 것으로 보이는바, 포항시에서는 조례 입안에 있어 신중을 기하시기 바랍니다.



    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「해양수산발전 기본법」
    제5조(국가 등의 기본책무) ① 국가 및 지방자치단체는 해양환경ㆍ해양수산자원 및 해양생태계를 보전할 의무가 있다.
    ② 국가 및 지방자치단체는 해양수산업의 발전을 추진함에 있어서 해양 및 해양수산자원의 관리ㆍ보전과 개발ㆍ이용이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다.
    ③ 국가 및 지방자치단체는 해양수산발전에 필요한 기반 및 환경의 조성을 지속적으로 추진하여야 한다.

    「재난 및 안전관리 기본법」
    제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. "재난"이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 목의 것을 말한다.
    가. (생 략)
    나. 사회재난: 화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계(이하 "국가기반체계"라 한다)의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해
    다. 삭제
    2. ∼ 11. (생 략)
    제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.

    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. ∼ 3. (생 략)
    4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무
    가. ∼ 바. (생 략)
    사. 자연보호활동
    아. ∼ 거. (생 략)
    5. (생 략)
    6. 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무
    가. (생 략)
    나. 지역의 화재예방·경계·진압·조사 및 구조·구급

    「지방재정법」
    제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
    1. 법률에 규정이 있는 경우
    2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
    3. 용도가 지정된 기부금의 경우
    4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
    ② (생 략)
    ③ 삭제

    「지방재정법 시행령」
    제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① (생 략)
    ② 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다.
    ③ ∼ ⑥ (생 략)

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