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안건번호 의견19-0315 요청기관 전라남도 곡성군 회신일자 2019. 10. 29.
안건명 사회 및 감사의 정수, 이사회의 운영에 관한 사항은 「지방자치단체 출자 - 출연 기관의 운영에 관한 법률」 및 「공익법인의 설립 - 운영에 관한 법률」에 의하면 정관 기재사항으로 판단되나, 조례를 통해 상임이사의 수를 1명으로 제한할 수 있는 지 여부 등
  • 질의요지

    곡성군에서 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따라 설립하려고 하는 곡성군 미래교육재단과 관련하여, 곡성군 미래교육재단이 사업계획과 예산안에 대해 회계연도 개시 1개월 전까지 군수의 승인을 받아야 한다는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안의 경우 귀 군에서는 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유

    「곡성군 미래교육재단 설립 및 운영지원 조례안」(이하 “곡성군조례안”이라 함) 제8조제3항에서는 곡성군 미래교육재단(이하 “미래교육재단”이라 함)은 사업계획과 예산안에 대하여 회계연도 개시 1개월 전까지 군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있습니다. 위와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 가능한지에 대하여 살피건대, 먼저 예산의 “성립”이란 편성된 예산안이 적법한 절차에 따라 심의ㆍ의결을 거친 후의 상태를 의미한다고 할 것입니다(「지방자치법」 제131조, 「지방재정법」 제46조). 그런데 이와 관련하여 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제18조제1항에서는 예산이 성립되기 전의 사업계획 작성 및 예산안 편성 단계에서는 출자ㆍ출연기관이 지방자치단체장에게 보고하거나 승인받을 것을 규정하지 않고 있습니다. 또한 같은 조 제2항부터 제4항까지에서는 예산이 성립되거나 변경되었을 때 출자ㆍ출연기관으로 하여금 지방자치단체장에게 보고하도록 하고, 지방자치단체장은 보고된 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명하여야 하며, 지방자치단체장이 시정을 명한 경우 출자ㆍ출연 기관은 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다고 규정함으로써 지방자치단체장에게 시정명령 권한을 부여하고 있으나, 위 시정명령권 역시 출자ㆍ출연기관의 예산이 성립한 이후에 적용되는 사후적 권한에 해당합니다.

    또한, 같은 법 제18조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 예산의 편성 등과 그 보고와 관련하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제2항에서는 행정안전부장관은 같은 법 제27조제2호에 따라 다음 연도의 예산의 편성ㆍ집행과 자금 운영에 관한 사항을 정하는 운영지침(이하 “예산편성지침”이라 함)을 매년 6월 30일까지 지방자치단체장 또는 출자ㆍ출연기관의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체장은 같은 조 제2항에 따라 통보받은 예산편성지침에 관한 세부 사항을 작성하여 출자ㆍ출연기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 그 외 예산으로 성립하기 전의 편성된 예산안이나 사업계획에 대하여 지방자치단체장이 “승인”의 방법으로 관여할 수 있는 규정은 두지 않고 있습니다. 나아가 지방출자출연법 시행령 제14조제2항에 따른 「행정안전부 2020년도 지방출자ㆍ출연기관 예산편성지침」에서도 지방출자출연기관이 설립 지방자치단체에 당해연도 예산편성(안)에 의견을 확인하도록 규정하거나(같은 지침 Ⅰ), 이사회의 심의ㆍ의결 또는 관계법령에 따라 예산이 확정되거나 변경된 때에는 그 내용을 지방자치단체장에게 보고하도록 규정하고 있을 뿐(같은 지침 Ⅳ), 역시 성립되기 전의 예산안이나 사업계획에 대하여 지방자치단체장의 승인을 받도록 하는 규정은 두지 않고 있습니다.

    이상과 같이, 지방출자출연법 및 그 하위법령의 각 규정에서는 출자ㆍ출연기관의 사업계획의 작성 및 예산안의 편성에 관한 지방자치단체장의 승인 권한을 부여하지 않고 있습니다. 아울러 지방출자출연법 제3조제2항에서는 지방자치단체는 출자ㆍ출연기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 지방출자출연법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 특정 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 재산의 전액을 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출연하여 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 곡성군조례안 제3조에서는 미래교육재단을 「민법」에 따른 재단법인으로 한다고 규정하고 있으므로, 미래교육재단에 관한 조례의 입안에 있어서는 일정한 목적에 바쳐진 재산에 관하여도 독립된 법인격을 부여하여 재단법인을 설립할 수 있도록 한 「민법」의 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다.

    이상의 사정을 고려하면, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정이 없이 곡성군조례에서 미래교육재단의 사업계획과 예산안을 회계연도 개시 1개월 전까지 군수의 승인을 받아야 한다고 규정하는 것은 독립된 법인격을 가지는 미래교육재단의 운영의 독립성이나 자율성을 훼손시킬 우려가 있고, 나아가 상위법령인 지방출자출연법과 그 하위법령 및 「민법」 등에 위반될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다(법제처 2018. 6. 7. 의견제시 18-0102, 법제처 2018. 10. 1. 의견제시 18-0217 참조).

    【관계 법령 및 자치법규】

    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제131조(예산이 성립하지 아니할 때의 예산집행) 지방의회에서 새로운 회계연도가 시작될 때까지 예산안이 의결되지 못하면 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.
    1. 법령이나 조례에 따라 설치된 기관이나 시설의 유지·운영
    2. 법령상 또는 조례상 지출의무의 이행
    3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

    「지방재정법」
    제46조(예산 불성립 시의 예산 집행) ① 지방의회에서 부득이한 사유로 회계연도가 시작될 때까지 예산안이 의결되지 못하였을 때에는 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제131조에 따라 예산을 집행하여야 한다.
    ② 제1항에 따라 집행된 예산은 해당 회계연도의 예산이 성립되면 그 성립된 예산에 의하여 집행된 것으로 본다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
    제3조(경영의 기본원칙) ① 출자·출연 기관은 해당 기관의 경영의 효율성을 높이고, 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력하여야 한다.
    ② 지방자치단체는 출자·출연 기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다.
    제4조(지방자치단체의 출자·출연과 대상 사업 등) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자(외국인 및 외국법인을 포함한다)와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다.
    1. 문화, 예술, 장학(?學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업
    2. 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업
    ② ㆍ ③ (생략)
    제18조(예산의 편성 등) ① 출자·출연 기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고, 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 한다.
    ② 출자·출연 기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
    ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 보고된 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명하여야 한다.
    ④ 제3항에 따라 지방자치단체의 장이 시정을 명한 경우 출자·출연 기관은 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다.
    ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 예산의 편성 등과 그 보고와 관련하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    제27조(운영지침의 통보) 행정안전부장관은 출자·출연 기관에 공통적으로 적용할 다음 각 호의 사항에 관한 운영지침을 정하고, 이를 각 지방자치단체의 장 또는 출자·출연 기관의 장에게 통보할 수 있다.
    1. 조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항
    2. 예산의 편성·집행과 자금 운영에 관한 사항

    「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
    제14조(예산의 편성 등) ① (생략)
    ② 행정안전부장관은 법 제27조제2호에 따라 다음 연도의 예산의 편성ㆍ집행과 자금 운영에 관한 사항을 정하는 운영지침(이하 "예산편성지침"이라 한다)을 매년 6월 30일까지 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보하여야 한다.
    ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 통보받은 예산편성지침에 관한 세부 사항을 작성하여 출자ㆍ출연 기관의 장에게 통보할 수 있다.

    「행정안전부 2020년도 지방출자?출연기관 예산편성지침」

    Ⅰ. 2020년도 예산편성 기본방향
    …(중략)…
    ??지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률? 제2조제3항 및 제4항 이외의 지방출자기관의 당해연도 예산편성(안) 수립 시, 주무관청(설립 지방자치단체)에 당해연도 예산편성(안) 의견확인 후 이사회 결의
    …(중략)…
    Ⅳ. 행정사항
    …(중략)…
    □기관장은 본 예산지침에 따라 편성한 2020년도 예산(안)과 예산 심의에 필요한 부속서류(?2020년도 수입?지출 계획서?를 포함한다)를 예산(안) 의결을 위한 이사회 개최일 15일전까지 이사회 구성원에게 송부하고, 지방자치단체의 장에게 함께 송부
    ?또한, 예산이 확정된 후 생긴 경영목표의 변경, 기타 불가피한 사유로 인하여 예산을 변경하는 경우에는 이사회 개최일 7일전까지 송부
    ?이사회의 심의ㆍ의결 또는 관계법령에 따라 예산이 확정되거나 변경된 때에는 지체 없이 그 내용을 지방자치단체의 장에게 보고
    ?2020년도 수입?지출계획서는 [붙임 2]의 작성서식(예시)를 참고하여 작성하되, 원칙적으로 기관 홈페이지 수입?지출현황 항목에 첨부하여 공개. 다만, 영업비밀 등의 사유로 공개가 곤란한 경우에는 기관이 판단하여 제한적으로 공개 가능

    「곡성군 미래교육재단 설립 및 운영지원 조례안」
    제2조(적용범위) 곡성군 미래교육재단(이하 “재단”이라 한다)의 설립·운영에 관하여는 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」, 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」, 그 밖의 관련 법령에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 이 조례로 정하는 바에 따른다.
    제3조(설립) 재단은「민법」제32조에 따라 재단법인으로 하며, 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다.
    제8조(예산 및 결산) ① ㆍ ② (생략)
    ③ 재단은 사업계획과 예산안을 회계연도 개시 1월전까지 군수의 승인을 얻어야 한다.
    ④ (생략)

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