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안건번호 의견19-0342 요청기관 광주광역시 북구 회신일자 2019. 10. 30.
안건명 광주광역시 북구청장이 설치한 공영주차장은 「광주광역시 북구 주차장 조례」 별표 1 비고 제2호의 공영주차장 급지기준에 따라 공영주차장별로 급지가 정해지는데, 구청장이 필요한 경우에 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정하여 운영할 수 있도록 하는 내용을 같은 조례에 규정할 수 있는지 여부 등(「광주광역시 북구 주차장 조례」 제4조제1항 등 관련)
  • 질의요지

    가. 광주광역시 북구청장이 설치한 공영주차장은 「광주광역시 북구 주차장 조례」 별표 1 비고 제2호의 공영주차장 급지기준에 따라 공영주차장별로 급지가 정해지는데, 구청장이 필요한 경우에 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정하여 운영할 수 있도록 하는 내용을 같은 조례에 규정할 수 있는지?

    나. 질의 가에 대해서 「광주광역시 북구 주차장 조례」에 규정하는 것이 가능하다면, 구청장이 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정할 경우에 의회의 사전 동의를 받도록 같은 조례에 규정하는 것이 지방자치단체장의 사무집행권을 침해하는 것인지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 질의 요지와 같은 내용을 「광주광역시 북구 주차장 조례」에 규정하는 것이 지방자치단체장의 사무집행권을 침해하는 것으로 보이지는 않습니다.

  • 이유

    가. 질의의 공통사항
    「주차장법」 제9조제2항에서는 구청장이 설치·관리하는 노상주차장의 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제2항에서는 구청장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다
    . 이에 따라 「광주광역시 북구 주차장 조례」(이하 “광주광역시북구조례”라 함) 별표 1 공영주차장 주차요금표에서는 급지별로 시간제 주차요금, 1일 주차요금, 월정기 주차요금 등으로 구분하여 정하고 있고, 별표 1 비고 제2호에서는 공영주차장이 설치되는 지역에 따라 공영주차장의 급지를 1급지부터 3급지까지 구분하여 정하고 있습니다.

    한편, 「광주광역시 북구 주차장 조례안」(이하 “광주광역시북구조례안”이라 함) 제4조제4항에서는 구청장이 설치하는 공영주차장별 급지는 별표 2(공영주차장 급지구분표)의 기준에 따라 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 제4항에 따라 구청장이 공영주차장의 급지를 변경하고자 할 경우에는 의회의 사전 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있습니다.

    나. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우, 구청장이 설치한 공영주차장은 광주광역시북구조례 별표 1 비고 제2호의 공영주차장 급지기준에 따라 공영주차장별로 급지가 정해지는데, 구청장이 필요한 경우에 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정하여 운영할 수 있도록 하는 내용을 같은 조례에 규정하는 것이 가능한지가 문제됩니다.

    살피건대, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것인데(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264, 279(병합) 결정 등 참조),「주차장법」제9조 및 제14조에서 주차장의 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 포괄적으로 위임하고 있는바, 주차장법령의 위임에 따라 주차요금 산정의 기초가 되는 공영주차장의 급지기준을 광주광역시북구조례 별표 1 비고 제2호에 구체적으로 정하면서 이에 대한 운영에 있어 구청장이 필요한 경우에는 특정 공영주차장에 대해 이를 조정하여 운영할 수 있다고 해당 조례에 예외 규정을 두는 것이 주차장법령을 위반한 것이라고 볼 수 없을 것이므로 이러한 규정을 조례에 두는 것은 가능하다고 할 것입니다.

    다만, 자치법규의 입안은 지방자치단체의 정책에 대한 법적 근거를 마련하는 동시에 그 정책을 실현하는 과정이고, 이러한 자치법규안은 일련의 자치입법절차를 거쳐 공포되면 주민생활을 규율하는 규범이 된다고 할 것이므로(법제처 발간 2018. 자치법규 입안 길라잡이 3쪽 참조), 이 사안에 있어 광주광역시북구조례 별표 1 비고 제2호에서 정하고 있는 공영주차장의 급지기준과 달리 구청장이 특정 공영주차장의 급지를 조정한 경우에는 특정 공영주차장의 급지 조정 내용과 그에 따른 주차요금은 해당 조례의 규율 대상인 주민이 알 수 있도록 해야 할 것이므로 예컨대, 특정 공영주차장의 조정된 급지 내용을 공보 등에 고시하는 등의 조치를 하도록 조례에 규정할 필요가 있을 것으로 보입니다.

    다. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우, 구청장이 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정할 경우에 의회의 사전 동의를 받도록 같은 조례에 규정하는 것이 지방자치단체장의 사무집행권을 침해하는 것인지가 문제됩니다.

    「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없고, 어느 한쪽의 고유권한을 다른 쪽이 행사하게 하거나 사전적·적극적으로 그 권한에 개입하도록 하는 내용의 조례는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것이고(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조), 더 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

    살피건대, 「지방자치법」 제101조 및 제103조에서는 지방자치단체장의 통할대표권 및 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체장에게 위임된 사무에 대한 집행권한에 대하여 규정하고 있는바, 이 사안에서 광주광역시북구조례안 제4조제5항의 규정 내용이 지방자치단체의 장의 사무집행권을 침해하는 것인지 여부를 살펴보면, 「주차장법」 제9조 및 제14조에서 주차장의 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 광주광역시북구조례에서 규정하고 있는 공영주차장의 급지기준에 따라 공영주차장별로 주차요금이 다르게 결정되는바, 이에 대한 사항은 주민의 생활에 밀접한 영향을 줄 수 있다는 점 등을 고려한다면, 광주광역시북구조례안에 구청장이 특정 공영주차장에 대해 조례에서 정한 급지기준과 달리 급지를 조정할 경우에 의회의 사전 동의를 받도록 하는 것은 해당 조례안에서 구청장에게 필요할 경우 특정 공영주차장의 급지를 조정할 수 있는 권한을 부여함과 동시에 구청장의 일방적인 급지 조정에 대한 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치로서 지방의회가 견제의 권한을 행사하는 것에 해당한다고 할 수 있을 것이므로, 이러한 규정만으로 지방자치단체장에게 부여된 사무집행권을 침해하는 것으로 보이지는 않습니다.


    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.

    「주차장법」
    제7조(노상주차장의 설치 및 폐지) ① 노상주차장은 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항은 적용하지 아니한다.
    ② ∼ ④ (생 략)
    제8조(노상주차장의 관리) ① 노상주차장은 제7조제1항에 따라 해당 주차장을 설치한 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 관리하거나 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 그 관리를 위탁받은 자(이하 "노상주차장관리 수탁자"라 한다)가 관리한다.
    ② 노상주차장관리 수탁자의 자격과 그 밖에 노상주차장의 관리에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ③ (생 략)
    제9조(노상주차장의 주차요금 징수 등) ① 제8조제1항에 따라 노상주차장을 관리하는 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 노상주차장관리 수탁자(이하 이들을 합하여 "노상주차장관리자"라 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다. 다만, 「도로교통법」 제2조제22호에 따른 긴급자동차에 대하여는 주차요금을 받지 아니하고, 경형자동차 및 환경친화적 자동차에 대하여는 주차요금의 100분의 50 이상을 감면한다.
    ② 제1항에 따른 주차요금의 요율 및 징수방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 노상주차장의 효율적인 이용을 위하여 필요한 경우에는 주차요금을 그 이용시간 등에 따라 달리 정할 수 있다.
    ③ ∼ ⑤ (생 략)
    제12조(노외주차장의 설치 등) ① 노외주차장을 설치 또는 폐지한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다. 설치 통보한 사항이 변경된 경우에도 또한 같다.
    ② 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 노외주차장을 설치한 경우, 해당 노외주차장에 화물자동차의 주차공간이 필요하다고 인정하면 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 화물자동차의 주차를 위한 구역을 지정할 수 있다. 이 경우 그 지정구역의 규모, 지정의 방법 및 절차 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ③ ∼ ⑥ (생 략)
    제13조(노외주차장의 관리) ① 노외주차장은 그 노외주차장을 설치한 자가 관리한다.
    ② 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 노외주차장을 설치한 경우 그 관리를 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장 외의 자에게 위탁할 수 있다.
    ③ 제2항에 따라 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 위탁을 받아 노외주차장을 관리할 수 있는 자의 자격은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ④ 제2항에 따라 노외주차장관리를 위탁받은 자에 대하여는 제8조제3항을 준용한다. 이 경우 "노상주차장관리 수탁자"는 "노외주차장관리를 위탁받은 자"로 본다.
    [전문개정 2010. 3. 22.]
    제14조(노외주차장의 주차요금 징수 등) ① 제13조에 따라 노외주차장을 관리하는 자(이하 "노외주차장관리자"라 한다)는 주차장에 자동차를 주차하는 사람으로부터 주차요금을 받을 수 있다.
    ② 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 경형자동차 및 환경친화적 자동차에 대하여는 주차요금의 100분의 50 이상을 감면한다.
    ③ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장인 노외주차장관리자는 제15조제2항 각 호의 경우에 주차요금등을 강제징수할 수 있다. 이 경우 제9조제3항 및 제4항을 준용한다.
    [전문개정 2010. 3. 22.]
    제15조(관리방법) ① 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한 노외주차장의 관리ㆍ운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
    ② (생 략)

    「광주광역시 북구 주차장 조례」
    제4조(주차요금 및 가산금) ① 광주광역시 북구청장(이하“구청장”이라 한다)이 설치하는 노상주차장 및 노외주차장(이하“공영주차장”이라 한다)의 주차요금은 별표1과 같다.
    ② ∼ ③ (생 략)

    「광주광역시 북구 주차장 조례 일부개정조례안」
    제4조(주차요금 및 가산금) ① 광주광역시 북구청장(이하“구청장”이라 한다)이 설치하는 노상주차장 및 노외주차장(이하“공영주차장”이라 한다)의 주차요금은 별표1과 같다.
    ② ∼ ③ (생 략)
    ④ 구청장이 설치하는 공영주차장별 급지는 별표2의 기준에 따라 정한다.
    ⑤ 제4항에 따라 구청장이 정한 공영주차장의 급지를 변경하고자 할 경우, 제4조의2에 따라 공영주차장 급지변경위원회의 심의를 거쳐 의회의 사전 동의를 얻어야 한다. 이 경우 동의요구안에는 해당 급지의 변경 관련 자료를 첨부하여야 한다.
    제4조의2(공영주차장 급지변경위원회의 설치 및 기능, 구성, 회의 등) ① 제4조제5항에서 규정한 공영주차장 급지 변경사항의 심의를 위하여 광주광역시 북구 공영주차장 급지변경위원회(이하 “위원회”라 한다)를 설치· 운영한다.
    ② 위원회는 위원장과 부위원장, 당연직 위원(경제문화국장, 안전생활국장)을 포함하여 7명 이하로 구성하되, 위원장은 부구청장이 되고 부위원장은 위원 중에서 호선한다. 당연직 위원 외 위원은 아래 호에 해당하는 사람을 위촉한다.
    1. 도시교통정책, 도시공간정책에 학식과 경험이 풍부한 사람
    2. 북구의회 의원
    ③ ∼ ⑤ (생 략)
    ⑥ 위원회의 운영에 필요한 사항 중 이 조례에서 정한 바가 없으면 「광주광역시 북구 각종 위원회 구성 및 운영 조례」에 규정되어 있는 사항은 그를 적용하고, 규정되어 있지 않은 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.

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