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안건번호 의견19-0374 요청기관 경상남도 거창군 회신일자 2019. 12. 24.
안건명 「거창군 주·정차 위반에 따른 의견진술 등 처리 규칙안」에서 거창군 주·정차 위반 의견진술 심의위원회 위촉 위원인 시민단체 임직원과 군의원의 임기를 “그 직에 재직하는 기간으로 한다”고 규정하는 것이 「지방자치법 시행령」제80조의2제2항의 “공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다”는 규정에 위배되는지(「지방자치법 시행령」제80조의2제2항 관련)
  • 질의요지

    「거창군 주·정차 위반에 따른 의견진술 등 처리 규칙안」에서 거창군 주·정차 위반 의견진술 심의위원회 위촉 위원인 시민단체 임직원과 군의원의 임기를 “그 직에 재직하는 기간으로 한다”고 규정하는 것이 「지방자치법 시행령」제80조의2제2항의 “공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다”는 규정에 위배되는지 ?

  • 의견

    아래 이유를 참조하시기 바랍니다.

  • 이유

    「도로교통법」제161조제1항제3호에서는 주·정차 위반에 대한 과태료 부과·징수 권한을 시장·군수에게 부여하고 있고, 「질서위반행위규제법」제16조제1항 및 제2항에서는 질서위반 행위에 대한 과태료를 부과하고자 하는 때에는 부과처분에 앞서 당사자에게 과태료 부과에 대하여 사전 통지 및 의견 진술의 기회를 줄 것을 규정하고 있습니다.

    이 사안은 「거창군 주·정차 위반에 따른 의견진술 등 처리 규칙안」(이하 “거창군규칙안”이라 함)에서 거창군수의 주·정차 위반 과태료 부과처분에 대해 상대방이 제출한 의견을 심의하는 자문기관인 거창군 주·정차 위반 의견진술 심의위원회(이하 “심의위원회”라 함) 위촉 위원의 임기를 정함에 있어, 같은 규칙안 제6조제1항 단서에서 시민단체 임직원과 군의원의 임기를 “그 직에 재직하는 기간으로 한다”라고 규정하는 것이 「지방자치법 시행령」제80조의2제2항의 “공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다”는 규정을 위배하는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

    먼저, 자문기관의 설치 등에 대하여 규정하고 있는「지방자치법」제116조의2제1항에서는 “지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 … 자문기관을 설치·운영할 수 있다”고 규정하고 있는데 여기에서 지방자치단체의 “소관 사무”는 고유사무인 자치사무와 단체위임사무를 의미하고 기관위임사무는 여기에 포함되지 않는다고 할 것입니다(대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결).

    한편, 「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 규칙은 법령·조례에서 위임한 사항에 대하여 당연히 규정할 수 있지만, 위임이 없더라도 법령·조례의 집행에 필요한 사항에 대하여 규정할 수 있고, 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무인 경우 자치사무·단체위임사무·기관위임사무 여부를 구분하지 아니하고 상위법령이나 해당 지방자치단체의 조례를 위반하지 아니하는 범위에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2012. 12. 10. 의견제시 12-0358, 법제처 2018. 3. 13. 의견제시 18-0025, 법제처 2018. 7. 26. 의견제시 18-0145 참조).

    따라서 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 의견진술 및 과태료 감면을 심의·의결하기 위하여 심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항을 자치법규로 정하려는 경우에, 그 자치법규의 형식을 조례로 할 수 있는지 또는 조례로는 규정할 수 없고 규칙으로 규정해야 하는지를 판단하기 위해서는 이 사안의 주·정차 위반에 대한 지방자치단체의 과태료 부과·징수 사무가 지방자치단체의 사무인지 아니면 국가사무로서 지방자치단체장에게 위임된 기관위임사무인지 여부에 대해 살펴보아야 할 것입니다.

    「경찰법」 제3조제5호에서는 국가경찰의 임무로 교통의 단속과 위해의 방지를 규정하고 있고, 「도로교통법」 제1조에서는 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하는 것을 목적으로 규정하고 있는바, 「경찰법」 및 「도로교통법」의 체계를 고려하면, 「도로교통법」 제161조제1항제3호에서 주·정차 위반에 대해 특별시장·광역시장·제주특별자치도지사 또는 시장·군수(광역시의 군수는 제외한다. 이하 “시장등”이라 함)가 과태료를 부과·징수하도록 한 것은 해당 지방자치단체의 사무로서 규정한 것이 아니라 국가사무를 같은 법에서 바로 시장등에게 법정 위임한 기관위임사무로 볼 수 있다는 점, 「도로교통법 시행령」 제88조제4항 및 별표 6 등에서 차량종류에 따른 과태료 금액을 일률적으로 정하고 있고, 「도로교통법」 제160조제4항 및 같은 법 시행규칙 제142조에서 과태료의 감면사유도 구체적으로 정해놓고 있어 주차 또는 정차 위반에 따른 과태료는 어느 지방자치단체의 관할 구역에서 위반사실이 있었는지에 관계없이 전국적으로 동일한 액수를 부과하는 것이 예정된 사무라는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 「도로교통법」에 따른 주·정차 위반에 대한 시장등의 과태료 부과·징수 사무는 기관위임사무로 보아야 할 것이고(법제처 2010. 9. 13. 회신 10-0269 해석례, 법제처 2018. 3. 13. 의견제시 18-0025, 법제처 2018. 7. 26. 의견제시 18-0145 참조), 이 경우 자치사무나 단체위임사무가 아닌 기관위임사무의 처리와 관련하여 자문위원회를 설치·운영하는 경우에는 「지방자치법」제116조의2제1항 및 같은 법 시행령 제80조의2가 적용되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2017. 11. 6. 의견제시 17-0287 참조).

    결론적으로, 거창군수의 주·정차 위반 과태료 부과처분에 대해 상대방이 제출한 의견을 심의하는 심의위원회의 설치 및 운영에 관한 사항은 「지방자치법」제23조에 따라 지방자치단체의 장이 규칙으로 정할 수 있는 거창군수의 권한에 속하는 기관위임사무로서, 거창군수는 심의위원회 위촉 위원의 임기를 정함에 있어 합리적인 범위에서 입법정책적으로 판단하고 결정하여 운영하면 될 것인바, 거창군규칙안 제6조제1항 단서에서 시민단체 임직원과 군의원의 임기를 “그 직에 재직하는 기간으로 한다”라고 규정하더라도 그 규정이 「지방자치법 시행령」 제80조의2에 위배된다고 하기 어렵습니다.

    다만, 「지방자치법 시행령」제80조의2제2항에서는 지방자치단체의 자문기관에 두는 공무원이 아닌 위원의 “임기”는 3년을 넘지 못한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 규정한 취지는 자문기관의 제도적 목적을 달성하기 위해 특정 위원의 임기가 지나치게 길어지는 것을 방지하고 의사결정 과정에 다양한 전문가들이 참여할 수 있는 기회를 제공함으로써 자문기관의 공정성과 전문성을 담보하기 위한 것(법제처 2010. 1. 22. 회신 09-0387 해석례 참조)임을 감안하여 심의위원회 위촉 위원의 임기를 규정하는 것이 바람직해 보이고, 자치법규와 같은 일반적·추상적 법규에 의하여 규율될 수 없는 시민단체 임직원의 재직기간을 심의위원회 위원의 임기로 하는 경우에 심의위원회 참여기회의 측면에서 시민단체간 불균형의 문제가 있을 수 있으며, 특정 시민단체 임직원이 불합리하게 장기간 심의위원회 위원으로 활동할 가능성이 있는 것으로 보이므로 귀 군의 규칙 입안 시 이 점을 참고하시기 바랍니다.



















    [관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
    ○ 관련 법령
    「지방자치법」
    제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
    ② (생 략)


    「지방자치법 시행령」
    제80조(자문기관의 설치요건) ① 지방자치단체는 법 제116조의2 제1항에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 "자문기관"이라 한다)을 설치할 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다.
    1. 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것
    2. 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것
    ② (생 략)
    제80조의2(자문기관의 구성) ① 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는 데 필요한 인원으로 구성한다.
    ② 자문기관의 위원은 비상임으로 하고, 공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다.
    [본조신설 2009. 8. 13.]


    「질서위반행위규제법」
    제16조(사전통지 및 의견 제출 등) ① 행정청이 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자(제11조제2항에 따른 고용주등을 포함한다. 이하 같다)에게 대통령령으로 정하는 사항을 통지하고, 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 한다. 이 경우 지정된 기일까지 의견 제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다.
    ② 당사자는 의견 제출 기한 이내에 대통령령으로 정하는 방법에 따라 행정청에 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다.
    ③ 행정청은 제2항에 따라 당사자가 제출한 의견에 상당한 이유가 있는 경우에는 과태료를 부과하지 아니하거나 통지한 내용을 변경할 수 있다.


    「질서위반행위규제법 시행령」
    제3조(사전통지 및 의견제출 등) ① 법 제16조 제1항에 따라 행정청이 과태료 부과에 관하여 미리 통지하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 모두 적은 서면(당사자가 동의하는 경우에는 전자문서를 포함한다)으로 하여야 한다. ?<개정 2009. 12. 15., 2013. 5. 10.>
    1. ∼ 3. (생 략)
    4. 당사자가 의견을 제출할 수 있다는 사실과 그 제출기한
    5. ∼ 7. (생 략)
    ② 당사자는 제1항제4호의 의견제출 기한 이내에 서면(전자문서를 포함한다)으로 의견을 제출하거나 말로 의견을 진술할 수 있고, 그 주장을 증명하기 위하여 증거자료 등을 제출할 수 있다. ?<개정 2013. 5. 10.>
    ③ (생 략)

    「도로교통법」
    제32조(정차 및 주차의 금지) 모든 차의 운전자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳에서는 차를 정차하거나 주차하여서는 아니 된다. 다만, 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 경찰공무원의 지시를 따르는 경우와 위험방지를 위하여 일시정지하는 경우에는 그러하지 아니하다. ?<개정 2018. 2. 9.>
    1. 교차로ㆍ횡단보도ㆍ건널목이나 보도와 차도가 구분된 도로의 보도(「주차장법」에 따라 차도와 보도에 걸쳐서 설치된 노상주차장은 제외한다)
    2. 교차로의 가장자리나 도로의 모퉁이로부터 5미터 이내인

    3. 안전지대가 설치된 도로에서는 그 안전지대의 사방으로부터 각각 10미터 이내인 곳
    4. 버스여객자동차의 정류지(停留地)임을 표시하는 기둥이나 표지판 또는 선이 설치된 곳으로부터 10미터 이내인 곳. 다만, 버스여객자동차의 운전자가 그 버스여객자동차의 운행시간 중에 운행노선에 따르는 정류장에서 승객을 태우거나 내리기 위하여 차를 정차하거나 주차하는 경우에는 그러하지 아니하다.
    5. 건널목의 가장자리 또는 횡단보도로부터 10미터 이내인 곳
    6. 다음 각 목의 곳으로부터 5미터 이내인 곳
    가. 「소방기본법」제10조에 따른 소방용수시설 또는 비상소화장치가 설치된 곳
    나. 「화재예방, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 제2조 제1항 제1호에 따른 소방시설로서 대통령령으로 정하는 시설이 설치된 곳
    7. 지방경찰청장이 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하여 지정한 곳
    [전문개정 2011. 6. 8.]
    제160조(과태료) ① ∼ ② (생 략)
    ③ 차 또는 노면전차가 제5조, 제13조 제1항ㆍ제3항, 제14조 제2항, 제15조 제3항(제61조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다), 제17조 제3항, 제23조, 제25조 제1항ㆍ제2항ㆍ제5항, 제27조 제1항, 제29조 제4항ㆍ제5항, 제32조부터 제34조까지, 제39조 제4항 또는 제60조 제1항을 위반한 사실이 사진, 비디오테이프나 그 밖의 영상기록매체에 의하여 입증되고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제56조 제1항에 따른 고용주등에게 20만원 이하의 과태료를 부과한다. ?<개정 2013. 5. 22., 2016. 12. 2., 2018. 3. 27.>
    1. 위반행위를 한 운전자를 확인할 수 없어 제143조 제1항에 따른 고지서를 발급할 수 없는 경우(제15조제3항, 제29조제4항ㆍ제5항, 제32조, 제33조 또는 제34조를 위반한 경우만 해당한다)
    2. 제163조에 따라 범칙금 통고처분을 할 수 없는 경우
    ④ (생 략)
    제161조(과태료의 부과ㆍ징수 등) ① 제160조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 자가 부과ㆍ징수한다. ?<개정 2014. 1. 28., 2016. 1. 27., 2018. 3. 27.>
    1. ∼ 3. (생 략)
    3. 제160조 제2항 제4호의3ㆍ제4호의4 및 같은 조 제3항(제15조제3항, 제29조제4항ㆍ제5항, 제32조부터 제34조까지의 규정을 위반한 경우만 해당한다)의 과태료: 시장등
    4. (생 략)
    ② (생 략)

    ○ 의견제시 대상 자치법규
    「거창군 주정차위반에 따른 의견진술 등 처리 규칙안」
    제1조(목적) 이 규칙은「질서위반행위규제법」 제16조 및 같은 법 시행령 제2조의2, 제3조에 따라 제출된 주정차위반 과태료부과에 대한 의견진술 사항 등을 심의하기 위하여 거창군 주정차위반 의견진술심의위원회 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 주정차위반 과태료 부과의 정당성과 의견진술 처리기준의 공정성을 확보함을 목적으로 한다.
    제2조(설치) 거창군수(이하 “군수”라 한다) 소속으로 거창군 주·정차위반 의견진술심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
    제4조(구성) ① ∼ ② (생 략)
    ③ 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 군수가 임명 또는 위촉한다. 이 경우 위촉직 위원의 경우에는 특정 성별이 위촉직 위원 수의 10분의 6을 초과하지 아니하도록 노력하여야 한다.
    1. 교통업무 관련부서 공무원
    2. 교통 법률에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
    3. 교통관련 시민단체 임직원 또는 교통관련 시민단체가 추천하는 사람
    4. 소비자 보호단체, 직능단체, 모범운전자회 등 시민단체 임직원, 군의회에서 추천한 군의원
    제6조(위원의 임기) ① 위촉위원의 임기는 2년으로 하되, 한 차례만 연임할 수 있다. 다만, 제4조제3항제4호에 따른 시민단체 임직원, 군의원은 그 직에 재직하는 기간으로 한다.② (생 략)

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