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안건번호 의견20-0011 요청기관 부산광역시교육청 회신일자 2020. 2. 3.
안건명 부산광역시는 학교의 장에게 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교 중 공립학교에 설치된 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를, 같은 법 제30조의3에 따른 학교회계 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지(「부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례」제6조제2항 등 관련)
  • 질의요지

    부산광역시는 학교의 장에게 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교 중 공립학교에 설치된 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를, 같은 법 제30조의3에 따른 학교회계 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 ?

  • 의견

    이 사안의 경우 부산광역시가 학교의 장에게 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를, 학교회계의 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 교육감의 교육비특별회계 예산편성권과 법령에 따른 학교의 장의 학교회계 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

  • 이유

    「부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “부산광역시조례안”이라 함) 제6조제2항에서는 “학교의 장은 학교도서관 운영비는 학교기본운영비의 100분의 1 이상, 자료구입비는 학교 기본운영비의 100분의 3 이상을 예산에 편성하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “학교의 장은 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 학교도서관운영비 및 자료구입비 예산 편성 비율을 조정할 수 있다”고 하면서 학교발전기금, 도서 후원 등의 사유로 제6조에 따른 예산 비율을 넘는 경우(제1호), 학교의 부득이한 현안으로 자료구입비등 확보가 원활하지 않은 경우(제2호)를 규정하고 있습니다.

    이 사안에서는 부산광역시가 학교의 장에게 부산광역시조례안 제6조제3항 각 호의 예외적인 사유가 없는 경우에는 원칙적으로 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교 중 공립학교에 설치된 학교도서관(이하 “학교도서관”이라 함) 운영비 및 자료구입비를 같은 법 제30조의3에 따른 학교회계(이하 “학교회계”라 함) 세출예산으로 편성한 학교기본운영비(「초ㆍ중등교육법」제30조의3제6항 및 「부산광역시 공립 유치원 및 학교 회계 규칙」제10조제1항의 위임에 따라 부산광역시교육청 학교회계 예산편성 기본지침에서 규정하고 있는 학교기본운영비를 말하며 이하 같음)의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 부산광역시조례안에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

    지방자치법상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시·통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 하위법규인 조례로써는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결례 등 참조)고 할 것이고, 위와 같은 판례의 취지는 「지방자치법」제127조, 「지방재정법」제10조·제36조·제38조 및 「지방교육자치에 관한 법률」제20조제2호 등의 규정에 따라 지방자치단체의 교육·학예 분야에 있어서 교육감에게 주어진 예산안 편성권에 대하여도 마찬가지로 적용된다 할 것입니다.

    살피건대, 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조제2호에서는 지방자치단체의 사무 중 교육·학예에 관한 분야의 예산안의 편성에 관한 사무를 교육감의 관장 사무로 규정하고 있고, 「지방재정법」 제38조제2항 및 「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제7조 및 제8조에서는 시·도교육감은 교육부장관이 통보한 기준경비 등을 제외하고는 시·도 교육청의 여건과 특성을 고려하여 합리적·객관적으로 교육비특별회계의 세출예산을 편성하도록 규정하고 있는바, 부산광역시가 부산광역시조례안에서 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를 학교회계 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 것은, 법령의 근거 없이 사전적으로 학교회계로 전출할 교육비특별회계 자금의 일정 부분을 학교도서관의 운영비 및 자료구입비 예산으로 편성하여 전출하도록 교육감에게도 의무화하는 결과가 되어 교육감의 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

    또한, 「초ㆍ중등교육법」 제30조의2에서 지방자치단체의 교육비특별회계로부터 받은 전입금 등을 재원으로 학교별로 학교회계를 설치하고, 같은 법 제30조의3에서는 학교의 장에게 학교회계의 세입세출(歲入歲出)예산안을 편성할 권한을 부여하는 한편, 학교회계의 운영에 필요한 사항은 공립학교의 경우 시·도의 규칙으로 정한다고 규정하고 있는바, 부산광역시가 부산광역시조례안 제6조제3항 각 호의 예외적인 사유가 없는 경우로 한정하는 형식을 취하기는 하였으나, 학교의 장에게 원칙적으로 학교회계의 세출예산으로 편성하는 학교기본운영비의 일정 비율 이상을 학교도서관 운영비 및 자료구입비로 편성하여 집행하도록 의무화하는 내용을 부산광역시조례안에 규정하는 것은 「초ㆍ중등교육법」 제30조의3에서 학교의 장에게 부여한 학교회계 예산안 편성·집행권을 본질적으로 제약하는 내용으로 볼 수 있고, 공립학교에 있어서 학교회계의 운영에 필요한 사항은 시·도의 교육규칙의 형식으로 정하도록 한 「초ㆍ중등교육법」 제30조의3제6항과도 맞지 않는 것으로 보입니다.

    아울러, 학교도서관의 설립·운영·지원 등에 관한 사항을 규정하고 있는 「학교도서관진흥법」 제13조 및 같은 법 시행령 제8조제2항에 따르면 학교도서관이 갖추어야 할 시설·자료의 기준으로서 면적은 100제곱미터 이상으로, 1,000종 이상의 자료를 갖추도록 하는 등의 기준을 규정하고 있고, 그 구체적인 기준은 교육감이 정하도록 규정하고 있을 뿐, 학교도서관 운영비 및 자료구입비를 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있도록 위임한 규정은 찾아볼 수 없습니다.

    이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부산광역시가 학교의 장에게 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를 학교회계의 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 교육감의 교육비특별회계 예산편성권과 법령에 따른 학교의 장의 학교회계 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

    [관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
    ○ 관련 법령
    「지방자치법」
    제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
    1. (생 략)
    2. 예산의 심의ㆍ확정
    3. ∼ 11. (생 략)
    ② (생 략)
    제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
    ② ∼ ④ (생 략)

    「지방교육자치에 관한 법률」
    제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
    1. (생 략)
    2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
    3. ∼ 17. (생 략)

    「초ㆍ중등교육법」
    제30조의2(학교회계의 설치) ① 국립ㆍ공립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 각 학교별로 학교회계(學校會計)를 설치한다.
    ② ∼ ④ (생 략)
    ⑤ 학교회계의 설치에 필요한 사항은 국립학교의 경우에는 교육부령으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 교육규칙으로 정한다. ?<개정 2013. 3. 23.>
    [전문개정 2012. 3. 21.]
    제30조의3(학교회계의 운영) ① (생 략)
    ② 학교의 장은 회계연도마다 학교회계 세입세출예산안을 편성하여 회계연도가 시작되기 30일 전까지 제31조에 따른 학교운영위원회에 제출하여야 한다.
    ③ ∼ ⑤ (생 략)
    ⑥ 학교회계의 운영에 필요한 사항은 국립학교의 경우에는 교육부령으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 교육규칙으로 정한다. ?<개정 2013. 3. 23.>
    [전문개정 2012. 3. 21.]


    「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙 」
    (시행 2015. 10. 30.) [교육부령 제76호, 2015. 10. 30., 일부개정]
    제7조(경상적 경비) 시ㆍ도 교육감은 다음 각 호에 따른 경비와 제8조에 따른 기준경비를 제외한 경비에 대해서는 그 시ㆍ도 교육청의 여건과 특성을 고려하여 합리적ㆍ객관적으로 세출예산을 편성하여야 한다. ?<개정 2015. 10. 30.>
    1. ∼ 3. (생 략)
    제8조(기준경비) ① 교육부장관은 지방교육재정의 건전한 운용과 시ㆍ도 교육청 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 매년 9월 30일까지 시ㆍ도 교육감에게 통보하여야 한다. ?<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>
    ② 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 다음 각 호와 같다. ?<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>
    1. ∼ 2. (생 략)
    3. 그 밖에 시ㆍ도 교육청의 재정여건과 특성을 고려하여 교육부장관이 필요하다고 인정하는 경비
    ③ 시ㆍ도 교육감이 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 교육부장관이 통보한 기준경비의 범위 안에서 세출예산에 계상하여야 한다. ?<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>

    「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운영기준」
    (시행 2019. 12. 16.) [교육부훈령 제315호, 2019. 12. 16., 일부개정]
    제1조(목적) 이 규정은 「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조에 의하여 지방자치단체 교육비특별회계의 예산편성 기준경비에 관한 사항을 정하고, 지방재정법 제41조 및 같은법 시행령 제47조의 규정에 따라 지방자치단체 교육비특별회계의 세입예산과 세출예산 등의 과목을 구분·설정하여 시·도의 예산편성과 집행에 편의를 도모하고 나아가 국가전체의 재정적 통계 작성에 따른 기준을 제공함을 목적으로 한다.
    제5조(세출예산 과목구분과 설정) ① 세출예산의 분야·부문은 기능별로 분류하고, 정책·단위·세부사업은 사업별로 설정·운영하며, 세부분류 내용은 [별표 3]과 같다.
    ② 세출예산의 성질별 분류는 목그룹, 목, 세목, 원가통계목별로 분류하며 세부분류 내용은 [별표 4]와 같다.


    「학교도서관진흥법」
    제11조(학교도서관 지원비 등) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도는 학교도서관을 진흥하는데 필요한 경비(이하 "지원비"라 한다)를 해당 연도 예산에 편성하여 시ㆍ도교육청에 지원할 수 있다. ?<개정 2016. 12. 20.>
    ② 교육감은 지원비에 대응하여 해당 연도 예산에 자체적으로 부담하는 경비(이하 "대응비"라 한다)를 편성ㆍ지원할 수 있다.
    ③ 지원비와 대응비는 다음 각 호의 용도로 사용한다.
    1. ∼ 5. (생 략)
    ④ (생 략)
    제13조(시설ㆍ자료 등) ① 학교도서관은 해당 학교의 특성과 사용자 요구에 적합한 시설ㆍ자료를 갖추어야 한다.
    ② (생 략)
    ③ 제1항에 따른 학교도서관 시설ㆍ자료의 기준과 제2항에 따른 폐기ㆍ제적의 기준과 범위에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.


    「학교도서관진흥법 시행령」
    제8조(시설ㆍ자료의 기준 등) ① 법 제13조 제3항에 따라 학교도서관이 갖추어야 하는 시설ㆍ자료의 기준은 다음 각 호와 같다.
    1. ∼ 3. (생 략)
    ② 제1항에 따라 학교도서관에 갖추어야 하는 시설 및 자료의 구체적인 기준은 교육감이 정한다.
    ③ (생 략)


    「지방재정법 」
    제10조(교육ㆍ과학 및 체육 등에 관한 사항의 적용) 이 법(제59조는 제외한다)에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 "지방자치단체의 장"이나 "시ㆍ도지사"는 "교육감"으로, "행정안전부장관"은 "교육부장관"으로, "행정안전부"는 "교육부"로, "지방재정"은 "지방교육재정"으로, "행정안전부령"은 "교육부령"으로 각각 본다. ?<개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
    [전문개정 2011. 8. 4.]
    제36조(예산의 편성) ① 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
    ② ∼ ④ (생 략)
    제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① (생 략)
    ② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다. ?<개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
    ③ (생 략)
    제41조(예산의 과목 구분) ① ∼ ② (생 략)
    ③ 제1항 및 제2항에 따른 각 과목의 구분과 설정 등 지방자치단체의 예산 과목 운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    [전문개정 2011. 8. 4.]

    「지방재정법 시행령」
    제47조(예산의 과목구분 및 설정) ① ∼ ② (생 략)
    ③ 세입예산 및 세출예산의 과목구분과 설정에 관한 세부사항은 행정안전부장관이 정한다. ?<개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2014. 11. 28., 2017. 7. 26.>
    [제목개정 2014. 11. 28.]

    ○ 의견제시 대상 자치법규
    「부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정안」
    제6조(시설·자료 등) ① 교육감은 「학교도서관진흥법 시행령」 제8조제2항에 따라 학교도서관에 갖추어야 하는 시설 및 자료의 기준을 정하고, 학교의 장은 그 기준에 적합하게 시설 및 자료를 구비하여야 한다.
    ② 학교의 장은 학교도서관운영비는 학교기본운영비의 100분의 1 이상, 자료구입비는 학교기본운영비의 100분의 3 이상을 예산에 편성하도록 노력하여야 한다.
    [부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정안]


    「부산광역시 공립 유치원 및 학교 회계 규칙」
    (시행 2016. 2. 29.) [부산광역시교육규칙 제750호, 2016. 2. 29., 일부개정]
    제10조(예산편성기본지침) ① 교육감은 매년 예산편성기본지침을 작성하여 회계연도 개시 3개월 전까지 소속 원장 및 교장에게 시달하여야 한다. 다만, 예산편성기본지침이 시달된 후 유치원회계 및 학교회계 운영에 영향을 미치는 중요한 교육시책이 수립되거나 수정되는 경우에는 이미 시달된 지침을 변경하여 시달할 수 있다. <개정 2010. 1. 13 규593><개정 2012.2.29, 2012.12.31>
    ② ∼ ③ (생 략)
    제12조(예산안의 편성) ① 원장 및 교장은 제10조에 따른 예산편성기본지침에 따라 예산안을 편성하여야 한다. <개정 2010. 1. 13 규593> <개정 2012.12.31>
    ② ∼ ③ (생 략)

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