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안건번호 의견20-0058 요청기관 경상북도 포항시 회신일자 2020. 3. 18.
안건명 포항시장이 「지하안전관리에 관한 특별법」상 지하안전영향평가나 소규모 지하안전영향평가의 대상에 해당하지 않는 ‘굴착 깊이가 5미터 이상 10미터 미만인 굴착공사를 수반하는 사업’에 대해 소규모 지하안전영향평가를 실시하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 등(「포항시 지하안전관리에 관한 조례안」 제5조 등 관련)
  • 질의요지

    가. 「지하안전관리에 관한 특별법」 제14조 및 제23조에서는 같은 법 제14조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 굴착 깊이가 20미터 이상인 굴착공사나 터널공사를 수반하는 사업을 하려는 지하개발사업자는 지하안전영향평가를, 굴착 깊이가 10미터 이상 20미터 미만인 굴착공사를 수반하는 사업을 하려는 지하개발사업자는 소규모 지하안전영향평가를 실시하여야 한다고 규정하고 있는데, 포항시장이 같은 법 제14조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 같은 법에 따른 지하안전영향평가나 소규모 지하안전영향평가의 대상에 해당하지 않는 ‘굴착 깊이가 5미터 이상 10미터 미만인 굴착공사를 수반하는 사업’에 대해 소규모 지하안전영향평가를 실시하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

    나. 포항시장으로 하여금 지하시설물로 인한 지반침하사고의 예방 및 안전관리에 관한 업무를 담당하는 행정기구로서의 “지하안전관리 전담팀”을 설치ㆍ운영하도록 하는 내용의 조례안을 포항시의회 의원이 발의할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우 질의요지의 내용을 조례에 규정하려는 취지가 해당 평가 결과를 바탕으로 지하개발사업자에게 「지하안전관리에 관한 특별법」의 규정에 따른 지하안전을 위해 필요한 조치를 하도록 하려는 것이라면 「지방자치법」 제22조 단서에 위반될 소지가 있을 것으로 보이고, 포항시장에게 「지하안전관리에 관한 특별법」과 무관한 소규모 지하안전영향평가 실시 의무를 부과하는 것이라면 그 실효성이 있다고 보기 어려운바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 질의요지 내용의 조례안을 포항시의회 의원이 발의하는 것은 포항시장의 권한을 침해할 소지가 있을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

  • 이유


    가. 질의 가에 대하여
    「지방자치법」 제22조 단서에 따르면, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고 법률의 위임 없이 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다.

    그리고 「지하안전관리에 관한 특별법」(이하 “지하안전법”이라 함) 제14조 및 제23조에서는 지하개발사업자에게 지하안전영향평가등을 실시하도록 하면서 그 대상을 같은 법 제14조제1항 각 호에 해당하는 사업(이하 “개발사업”이라 함) 중 굴착깊이 20미터 이상의 굴착공사를 수반하거나 산악ㆍ수저터널 외의 터널공사를 수반하는 경우(지하안전영향평가) 및 굴착깊이 10미터 이상 20미터 미만인 굴착공사를 수반하는 경우(소규모 지하안전영향평가)로 규정하고 있는바, 이는 개발사업 중 지하안전에 영향을 줄 것으로 판단되는 사업에 대해 사전에 해당 사업이 지하안전에 미치는 영향을 조사·예측·평가하여, 국토교통부장관과의 협의 등을 통해 지반침하 방지 대책을 마련하여 시행하도록 하려는 것으로 보입니다.

    이러한 취지에 따라 지하안전법에서는 지하안전영향평가등 대상사업을 하려는 지하개발사업자에게 지하안전영향평가에 관한 평가서 등에 대한 국토교통부장관과의 협의(제15조), 사업계획 등에의 협의 내용 반영(제17조), 협의 절차 종료 전 사전공사 금지(제19조제1항), 개발사업의 사업계획 등 시행 시 반영된 협의 내용 이행(제21조) 등의 의무를 부과하고 있습니다.

    한편 「포항시 지하안전관리에 관한 조례안」(이하 “포항시조례안”이라 함)에서는 지하안전영향평가의 의미에 대해서는 별도로 정의하지 않은 상태에서 “소규모 지하안전영향평가”를 지하안전영향평가 대상에 해당하지 아니하는 소규모 사업에 대하여 실시하는 지하안전영향평가를 말한다고 정의(제2조제5호)하면서 포항시장에게 지하안전법에 따른 지하안전영향평가등 대상사업이 아닌 ‘지하굴착깊이 5미터 이상 10미터 미만인 굴착공사를 수반하는 사업’에 대해 소규모 지하안전영향평가를 실시하도록 규정(제5조)하고 있으나, 그 외에 소규모 지하안전영향평가 절차나 평가 결과의 활용 방안 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않아 포항시조례안에 따른 소규모 지하안전영향평가와 지하안전법에 따른 소규모 지하안전영향평가 간의 관계를 명확하기 알기는 어렵습니다.

    만약 포항시조례안 제5조의 규정 취지가 소규모 지하안전영향평가의 절차나 활용 방안 등에 대하여 지하안전법의 규정을 그대로 따르도록 하면서 소규모 지하안전영향평가의 대상만 확대하려는 취지라면, 해당 규정에 따른 포항시장의 소규모 지하안전영향평가 결과에 따라 지하개발사업자는 지하안전법 제17조부터 제22조까지의 규정에 따른 규제를 받게 되는바, 이는 같은 법에 따른 지하안전영향평가등의 대상이 아닌 사업을 시행하는 자에 대해 법률의 위임 없이 의무를 부과하는 내용을 조례로 정하려는 것으로서 「지방자치법」 제22조 단서에 위반될 소지가 있을 것으로 보입니다.

    반면 포항시조례안 제5조가 지하안전법상 소규모 지하안전영향평가에 따른 의무 준수를 전제하지 않고 지하개발사업자가 아닌 포항시장에게만 소규모 지하안전영향평가를 실시할 의무를 부과하는 것이라면, 소규모 지하안전영향평가 대상 외에 평가 절차나 평가 결과를 지하개발사업자에게 부담을 주지 않고 사업계획 등에 반영할 수 있는 방안 등에 관한 사항은 별도로 규정하고 있지 않아, 시장이 소규모 지하안전영향평가를 실시하도록 하는 내용이 실효성이 있다고 보기는 어렵다 할 것입니다.

    따라서 위와 같은 내용을 종합해 볼 때, 포항시장이 소규모 지하안전영향평가를 실시하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

    나. 질의 나에 대하여
    「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유 권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.

    또한 「지방자치법」제101조, 제103조 및 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(이하 “지방자치단체정원규정”이라 함) 제3조, 제5조 등을 종합하면, 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 대표자이자 집행권자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유권한이 인정되고, 지방자치단체정원규정 제36조에 따르면 행정기구와 정원에 관한 조례안의 제안권은 지방자치단체의 장에게 인정되는 반면, 지방의회는 지방자치단체장의 행정기구 설치권한을 견제하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 축소ㆍ통폐합할 권한을 가지고 있습니다.

    그런데 포항시의회 의원이 발의하려는 포항시조례안 제3조제2항에서는 포항시장이 지하시설물로 인한 지반침하(싱크홀)사고 예방 및 안전관리를 위해 전문가로 구성된 지하안전관리 전담팀(이하 “전담팀”이라 함)을 구성하여 선제적으로 대응하여야 한다고 규정하여 행정기구로서의 전담팀을 설치ㆍ운영하도록 하는 내용을 규정하고 있습니다.

    따라서 포항시조례안 제3조제2항의 취지가 포항시장으로 하여금 지하시설물로 인한 지반침하사고 예방 및 안전관리에 관한 업무를 담당하는 행정기구를 설치ㆍ운영하도록 하려는 것이라면, 이러한 내용의 조례안을 포항시의회 의원이 발의하는 것은 포항시장의 고유권한에 속하는 포항시 행정기구의 설치에 관하여 포항시의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것에 해당하여 포항시장의 권한을 침해할 소지가 있을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

    [관계법령 및 자치법규]
    「지하안전관리에 관한 특별법」
    제14조(지하안전영향평가의 실시 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 지하 굴착공사를 수반하는 사업(이하 "지하안전영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 지하개발사업자는 지하안전영향평가를 실시하여야 한다.
    1. ~ 16. (생략)
    ② 지하안전영향평가 대상사업의 구체적인 종류ㆍ범위 등과 지하안전영향평가의 평가항목ㆍ방법, 지하안전영향평가를 실시할 수 있는 자의 자격 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    제23조(소규모 지하안전영향평가의 실시 등) ① 지하안전영향평가 대상사업에 해당하지 아니하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 소규모 사업(이하 "소규모 지하안전영향평가 대상사업"이라 한다)을 하려는 지하개발사업자는 소규모 지하안전영향평가를 실시하고, 소규모 지하안전영향평가에 관한 평가서(이하 "소규모 지하안전영향평가서"라 한다)를 작성하여야 한다. 다만, 천재지변이나 사고로 인한 긴급복구가 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 사유에 해당한다고 국토교통부장관이 인정한 지하시설물 공사(이하 "긴급복구공사"라 한다)의 경우에는 그러하지 아니하다.
    ② 소규모 지하안전영향평가의 평가항목ㆍ방법, 소규모 지하안전영향평가를 실시할 수 있는 자의 자격, 소규모 지하안전영향평가서의 작성방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    ③ 소규모 지하안전영향평가에 관하여는 제15조부터 제22조까지를 준용한다. 이 경우 "지하안전영향평가"는 "소규모 지하안전영향평가"로, "지하안전영향평가서"는 "소규모 지하안전영향평가서"로 본다.

    「포항시 지하안전관리에 관한 조례안」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. ~ 4. (생략)
    5. “소규모 지하안전영향평가”란 지하안전영향평가 대상에 해당하지 아니하는 소규모 사업에 대하여 실시하는 지하안전영향평가를 말한다.
    6. ~ 7. (생략)
    제3조(시장의 책무) ① (생략)
    ② 시장은 지하시설물로 인한 지반침하(싱크홀)사고 예방 및 안전관리를 위한 전문가로 구성된 지하안전관리 전담팀을 구성하여 선제적으로 대응하여야 한다.
    제5조(소규모 지하안전영향평가 대상사업) 시장은 도시지역 중 동 지역의 주거지역 및 상업지역의 지하굴착깊이 5미터 이상 10미터 미만인 굴착공사를 수반하는 사업에 대해서는 소규모 지하안전영향평가를 실시하여야 한다.

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