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안건번호 의견20-0084 요청기관 광주광역시 회신일자 2020. 4. 28.
안건명 광주광역시에서 관할구역 내의 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교에 재학 중인 학생 중 일정한 요건에 해당하는 학생에게 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원과 교습소에서 지출한 문화ㆍ예술ㆍ체육 분야 강의의 수강료를 보조하는 사무의 집행기관을 교육감으로 하는 내용의 조례를 정할 수 있는지 여부(「광주광역시교육청 교육바우처 지원 조례안」 제20조 등 관련)
  • 질의요지


    광주광역시에서 관할구역 내의 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교에 재학 중인 학생 중 일정한 요건에 해당하는 학생에게 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원과 교습소에서 지출한 문화ㆍ예술ㆍ체육 분야 강의의 수강료를 보조하는 사무의 집행기관을 교육감으로 하는 내용의 조례를 정할 수 있는지?

  • 의견


    아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

  • 이유


    「지방자치법」 제9조제2항제5호에서는 “교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무”를 지방자치단체의 자치사무의 하나로 예시하고 있고, 같은 법 제6장에서는 지방자치단체의 집행기관으로 지방자치단체의 장 등을 규정하고 있으나, 같은 법 제121조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두고, 해당 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있습니다.

    그리고 이에 따라 제정된 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제2조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 함)에 관한 사무를 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 사무로 한다고 하면서 같은 법 제18조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조에서 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항(제8호) 등을 교육감의 관장사무로 규정하고 있으나, 개별ㆍ구체적으로 어떤 사무가 “교육ㆍ학예”에 관한 사무에 포함되는지를 판단할 수 있는 구체적인 기준을 규정하고 있지는 않으므로, 지방자치단체가 수행하는 사무 중 어떤 사무를 교육ㆍ학예에 관한 사무로 볼 것인지는 사무의 성격과 목적, 관련 법령의 규정 내용 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

    나아가 앞에서 살펴 본 것처럼 교육감은 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 고유적으로 분장하게 하기 위하여 설치한 집행기관으로 독자적으로 고유의 관장 사무를 가지고 있으므로 지방자치단체의 일반 집행기관인 지방자치단체의 장에게 교육감의 고유업무에 대해 관장하도록 하거나 그 반대의 내용을 조례로 규정하는 것은 위법하다고 할 것이나(각주: 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 참조), 헌법이 지방자치단체에 규정 제정권을 포함한 포괄적 자치권을 보장하고 있는 취지(각주: 「대한민국 헌법」 제117조 및 헌법재판소 1995. 4. 20.자 92헌마264 결정 참조)와 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지가 명백하지 아니하는 경우에 상위법과 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 상위법 위반으로 보기 어려운 점(각주: 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579 판결 참조) 등을 고려할 때, 법령에 특별한 규정이 없어 특정 사무가 교육ㆍ학예에 해당하는지가 명확하지 않은 경우에 해당 사무의 내용이나 목적, 관련 법령의 규정 내용 등에 비추어 교육감이 해당 사무를 관장하는 것이 반드시 금지된다고 해석하기 어려운 경우라면 해당 사무의 집행기관을 교육감으로 규정하는 조례가 상위법령에 위반된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    이상의 내용을 바탕으로 학생에게 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교(이하 “학교”라 함) 이외의 학원이나 교습소에서 지출한 문화ㆍ예술ㆍ체육 분야 강의의 수강료(이하 “학원비등”이라 함) 일부를 보조하는 사무를 교육감이 담당하도록 조례에 규정하는 것과 관련하여 먼저 교육자치법에서 교육감이 관장하도록 규정한 교육ㆍ학예에 관한 사무가 학교 내에서의 교육ㆍ학예에 관한 사무로 한정되는지에 대해 살펴보면, 교육자치법이 제정되기 전에 교육자치에 대해 규정하고 있던 구 「교육법」(각주: 1991년 3월 8일 법률 4347호로 교육자치법이 제정되면서 부칙으로 교육위원회 및 교육장과 지방교육재정에 관한 내용이 삭제되기 전의 교육법을 말함.)에서는 교육ㆍ학예의 범위를 학교에서 이루어지는 교육ㆍ학예로 한정하는 규정을 두고 있지 않고 오히려 국가와 지방자치단체는 의무교육을 받지 못하고 학령을 초과한 자 또는 일반국민에게 민주국가의 공민으로서 필요한 교양을 주기 위하여 적절한 교육시책을 강구실시하여야 한다는 규정을 두고 있었고(제10조), 구 「교육법」이 폐지된 후 제정된 「교육기본법」에서도 교육의 개념을 학교에서 이루어지는 교육으로 한정하는 규정을 두고 있지 않으며, 의무교육(제8조)과 학교교육(제9조) 외에도 국민의 평생교육을 위한 모든 형태의 사회교육은 장려되어야 한다는 규정(제10조)을 두고 있습니다.

    아울러 학원의 설립과 운영에 관한 사항과 과외교습에 관한 사항을 규정하고 있는 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 “학원법”이라 함)에서는 지식, 기술ㆍ기능, 예능을 교습하는 시설로 학원ㆍ교습소(제2조제1호·제2호)를 규정하면서, 학원 설립ㆍ운영의 등록(제6조, 제7조), 학원의 휴원 및 폐원 등의 신고(제10조), 교습소 설립ㆍ운영의 신고 등(제14조), 학원 등에 대한 지도ㆍ감독과 행정처분 등(제16조, 제17조, 제19조)에 대한 사항을 교육감의 권한으로 규정하고 있습니다.

    이러한 관련 법령의 규정 내용을 고려하면 교육감이 집행기관이 되는 교육ㆍ학예가 반드시 학교 내의 교육ㆍ학예로만 한정된다고 보기는 어렵습니다.
    다음으로 학원비등 일부를 보조하는 사무를 교육ㆍ학예 사무로 볼 수 있는지와 관련하여, 학원비등의 지원에 관한 사무는 학생 자녀를 둔 주민들의 경비 부담을 경감시키는 것으로 지방자치단체 고유의 자치사무인 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당하는 측면이 있다고 할 것이나(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조), 교육감의 관장사무와 관련하여 금전적인 지원 사무가 배제된다는 명시적인 규정은 없을 뿐만 아니라 교육ㆍ학예 진흥의 방법 중 하나로 금전적 지원 수단이 활용될 수 있는 점 등을 고려하면, 학생들의 교육기회 확대와 계층 간 교육격차 해소를 목적으로 경제적으로 취약한 계층의 학생들에게 학원비등을 보조하는 것이 교육ㆍ학예 사무에 해당하지 않는다고 단정하기는 곤란합니다.

    또한 「지방자치법」에서는 주민의 복지증진에 관한 사무와 교육ㆍ학예의 진흥에 관한 사무는 모두 자치사무로 예시하고 있는데,(각주: 「지방자치법」 제9조제2항제2호 및 제5호 참조) 조례에서 교육격차 해소 등을 목적으로 학원비등의 일부를 보조하는 사무의 집행기관을 교육감으로 규정한다고 하여 그것만으로 법령에 위반되지 않는 범위에서 주민복지 차원의 지원 업무를 수행할 수 있는 지방자치단체장의 권한이 박탈되는 것으로 보기는 어려운 점을 고려하면, 조례로 학원비등 일부를 보조하는 사무의 집행기관을 교육감으로 하는 것이 지방자치단체장의 고유권한을 침해한다고 보기도 어렵습니다.

    이러한 점을 종합적으로 고려하면 조례로 학원비등을 보조하는 사무의 집행기관을 교육감으로 정하는 것이 불가능하다고 할 것은 아니나, 금전 지원 사무의 집행을 위해서는 예산이 필요한데 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분되고(각주: 「지방재정법」 제9조제1항 참조), 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 필요한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금 등으로 충당되는 교육비특별회계를 두고 있는 점(각주: 교육자치법 제36조 및 제38조 참조), 교육자치법 제29조의2에 따르면 교육감은 지방자치단체의 일반회계와 관련되는 사항에 대한 의안을 시ㆍ도의회에 제출하고자 할 때에는 미리 시ㆍ도지사와 협의하여야 하는 점 등을 고려하면, 학원비등의 지원에 관한 업무의 효율적 수행을 위해서는 학원비등 지원 업무 집행기관, 지원 범위 등과 관련하여 지방자치단체장과 교육감 간의 협의가 필요할 것으로 보이는바, 이러한 점을 조례안 입안 시 고려하시기 바랍니다.

    【관련 법령 및 자치법규 등】

    「대한민국 헌법」
    제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
    ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① (생략)
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18., 2018. 12. 24.>
    1. (생략)
    2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. 주민복지에 관한 사업
    나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
    다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
    라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    마. 보건진료기관의 설치ㆍ운영
    바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
    사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리
    아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
    자. 청소, 오물의 수거 및 처리
    차. 지방공기업의 설치 및 운영
    3. ㆍ 4. (생략)
    5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
    가. 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도
    나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리
    다. 지방문화재의 지정ㆍ등록ㆍ보존 및 관리
    라. 지방문화ㆍ예술의 진흥
    마. 지방문화ㆍ예술단체의 육성
    6. (생략)
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제6장 집행기관
    제1절 지방자치단체의 장
    제2절 보조기관
    제3절 소속 행정기관
    제4절 하부행정기관
    제5절 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 기관
    제121조(교육ㆍ과학 및 체육에 관한 기관) ① 지방자치단체의 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다.
    ② 제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

    「지방교육자치에 관한 법률」
    제2조(교육ㆍ학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 "교육ㆍ학예"라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 사무로 한다.
    제18조(교육감) ①시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.
    ②교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표한다.
    제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
    1. 〜 7. (생략)
    8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항
    9. 〜 17. (생략)
    제29조의2(의안의 제출 등) ① 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 의안 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 의안을 시ㆍ도의회에 제출하고자 할 때에는 미리 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
    1. 주민의 재정적 부담이나 의무부과에 관한 조례안
    2. 지방자치단체의 일반회계와 관련되는 사항
    ② (생략)
    [본조신설 2015. 6. 22.]
    제36조(교육ㆍ학예에 관한 경비) 교육ㆍ학예에 관한 경비는 다음 각 호의 재원(財源)으로 충당한다. <개정 2016. 12. 20.>
    1. 교육에 관한 특별부과금ㆍ수수료 및 사용료
    2. 지방교육재정교부금
    3. 해당지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금
    4. 유아교육지원특별회계에 따른 전입금
    5. 제1호 내지 제4호 외의 수입으로서 교육ㆍ학예에 속하는 수입
    제38조(교육비특별회계) 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 당해지방자치단체에 교육비특별회계를 둔다.

    구 「교육법」
    [시행 1991. 1. 1) [법률 제4303호, 1990. 12. 31, 타법개정]
    제10조 (학령초과자등에 대한 교육시책) 국가와 지방자치단체는 의무교육을 받지 못하고 학령을 초과한 자 또는 일반국민에게 민주국가의 공민으로서 필요한 교양을 주기 위하여 적절한 교육시책을 강구실시하여야 한다.<개정 1984·8·2>
    제2장 교육위원회 및 교육장
    제1절 교육위원회
    제2절 교육장
    제3장 지방교육재정

    「교육기본법」
    제8조(의무교육)
    제9조(학교교육)
    제10조(사회교육) ① 국민의 평생교육을 위한 모든 형태의 사회교육은 장려되어야 한다.
    ② 사회교육의 이수(履修)는 법령으로 정하는 바에 따라 그에 상응하는 학교교육의 이수로 인정될 수 있다.
    ③ 사회교육시설의 종류와 설립ㆍ경영 등 사회교육에 관한 기본적인 사항은 따로 법률로 정한다.
    [전문개정 2007. 12. 21.]

    「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」
    제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2008. 3. 28., 2011. 7. 25., 2016. 1. 19.>
    1. "학원"이란 사인(私人)이 대통령령으로 정하는 수 이상의 학습자 또는 불특정다수의 학습자에게 30일 이상의 교습과정(교습과정의 반복으로 교습일수가 30일 이상이 되는 경우를 포함한다. 이하 같다)에 따라 지식ㆍ기술(기능을 포함한다. 이하 같다)ㆍ예능을 교습(상급학교 진학에 필요한 컨설팅 등 지도를 하는 경우와 정보통신기술 등을 활용하여 원격으로 교습하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하거나 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설은 제외한다.
    가. 「유아교육법」, 「초ㆍ중등교육법」, 「고등교육법」, 그 밖의 법령에 따른 학교
    나. 도서관ㆍ박물관 및 과학관
    다. 사업장 등의 시설로서 소속 직원의 연수를 위한 시설
    라. 「평생교육법」에 따라 인가ㆍ등록ㆍ신고 또는 보고된 평생교육시설
    마. 「근로자직업능력 개발법」에 따른 직업능력개발훈련시설이나 그 밖에 평생교육에 관한 다른 법률에 따라 설치된 시설
    바. 「도로교통법」에 따른 자동차운전학원
    사. 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택에 거주하는 자가 공동으로 관리하는 시설로서 같은 법 제43조에 따른 입주자대표회의의 의결을 통하여 영리를 목적으로 하지 아니하고 입주민을 위한 교육을 하기 위하여 설치하거나 사용하는 시설
    2. "교습소"란 제4호에 따른 과외교습을 하는 시설로서 학원 및 제1호 각 목의 시설이 아닌 시설을 말한다.
    3. 〜 6. (생략)
    제6조(학원 설립ㆍ운영의 등록) ① 학원을 설립ㆍ운영하려는 자는 제8조에 따른 시설과 설비를 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 설립자의 인적사항, 교습과정, 강사명단, 교습비등, 시설ㆍ설비 등을 학원설립ㆍ운영등록신청서에 기재하여 교육감에게 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 교습과정, 강사명단, 교습비등, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2011. 7. 25.>
    ② 〜 ⑥ (생략)
    제7조(조건부 설립등록) ① 교육감은 제6조에 따른 학원 설립ㆍ운영의 등록을 수리(受理)할 때에 대통령령으로 정하는 기간에 제8조에 따른 시설과 설비를 갖출 것을 조건으로 하여 학원 설립ㆍ운영의 등록을 수리할 수 있다.
    ② 교육감은 제1항에 따라 등록을 한 자가 정당한 사유 없이 그 기간에 시설과 설비를 갖추지 아니하면 등록을 말소하여야 한다.
    [전문개정 2007. 12. 21.]
    제10조(휴원 및 폐원 등의 신고) ① 학원설립ㆍ운영자는 그 학원을 1개월 이상 휴원(休院)하거나 폐원하려면 교육부령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 교육감에게 신고하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 12. 19.>
    ② ㆍ ③ (생략)
    제14조(교습소 설립ㆍ운영의 신고 등) ① 교습소를 설립ㆍ운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 신고자 및 교습자의 인적사항, 교습소의 명칭 및 위치, 교습과목, 교습비등을 교습소설립ㆍ운영신고서에 기재하여 교육감에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 교습자의 인적사항, 교습소의 명칭 및 위치, 교습과목, 교습비등, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2011. 7. 25.>
    ② 〜 ⑫ (생략)
    제16조(지도ㆍ감독 등) ① 교육감은 학원의 건전한 발전과 교습소 및 개인과외교습자가 하는 과외교습의 건전성을 확보하기 위하여 적절한 지도ㆍ감독을 하여야 한다.
    ② 〜 ⑥ (생략)
    제17조(행정처분) ① 교육감은 학원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 교습과정의 전부 또는 일부에 대한 교습의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 등록을 말소하여야 한다. <개정 2011. 7. 25., 2015. 2. 3., 2016. 5. 29., 2016. 12. 20.>
    1. 〜 12. (생략)
    ② 교육감은 교습소가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 교습소의 폐지를 명하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 교습의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 교습소의 폐지를 명하여야 한다. <개정 2011. 7. 25., 2016. 5. 29., 2016. 12. 20.>
    1. 〜 6. (생략)
    ③ 교육감은 개인과외교습자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 1년 이내의 기간을 정하여 과외교습 중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 과외교습 중지를 명하여야 한다. <신설 2008. 3. 28., 2011. 7. 25., 2016. 5. 29.>
    1. 〜 6. (생략)
    ④ 제1항부터 제3항까지에 따른 행정처분의 기준과 그 밖에 필요한 사항은 조례로 정한다. <신설 2016. 5. 29.>
    [전문개정 2007. 12. 21.]
    제19조(학원 등에 대한 폐쇄 등) ① 교육감은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 학원이나 교습소를 폐쇄하거나 교습 등을 중지시킬 수 있다. <개정 2017. 12. 19., 2018. 12. 18.>
    1. 〜 4. (생략)
    ② 교육감은 제1항에 따른 학원이나 교습소의 폐쇄 또는 교습 등의 중지를 위하여 관계 공무원에게 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다. <신설 2017. 12. 19.>
    1. ㆍ 2. (생략)
    ③ ㆍ ④ (생략)
    「초ㆍ중등교육법」
    제2조(학교의 종류) 초ㆍ중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다. <개정 2019. 12. 3.>
    1. 초등학교
    2. 중학교ㆍ고등공민학교
    3. 고등학교ㆍ고등기술학교
    4. 특수학교
    5. 각종학교
    [전문개정 2012. 3. 21.]

    「지방재정법」
    제9조(회계의 구분) ① 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
    ② 〜 ④ (생략)

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