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안건번호 의견20-0093 요청기관 경상남도 창원시 회신일자 2020. 4. 21.
안건명 「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」 별표에서는 차량의 건물 진출입을 위해 보도에 설치하는 횡단차도의 시공기준에 관하여 규정하고 있는데, 같은 조례에 따른 횡단차도의 설치 폭은 건물 출입구 등 특정 위치에서의 폭을 기준으로 하는지 아니면 보도에 설치할 수 있는 횡단차도의 최대 폭을 기준으로 하는지 등(「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」 별표 관련)
  • 질의요지

    「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」 별표에서는 차량의 건물 진출입을 위해 보도에 설치하는 횡단차도의 시공기준에 관하여 규정하고 있는데,

    가. 같은 조례에 따른 횡단차도의 설치 폭은 건물 출입구 등 특정 위치에서의 폭을 기준으로 하는지 아니면 보도에 설치할 수 있는 횡단차도의 최대 폭을 기준으로 하는지?

    나. 용도상 차량 출입이 잦은 창고시설의 경우 같은 조례 별표 제3호 비고에 따라 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치할 수 있는 “특수여건인 시설”에 해당하는지?

    다. 같은 조례 별표 제3호 단서에 따라 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치하는 경우, 보조 횡단차도를 같은 조례 별표 제3호에 따라 15미터 이하로 설치할 수 있는 횡단차도와 합하여 하나의 횡단차도(25미터 이하)로 설치할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우 「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」 별표에서 정하고 있는 횡단차도 설치 폭은 보도에 설치할 수 있는 횡단차도의 최대 설치 폭을 의미하는 것으로 해석하는 것이 합리적일 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여
    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

    다. 질의 다에 대하여
    이 사안의 경우 「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」 별표 제3호 단서에 따라 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치하는 경우 같은 조례 별표 제3호에 따라 설치하는 기존의 횡단차도와 분리하여 설치해야 할 것으로 보입니다.

  • 이유

    가. 질의의 공통사항

    법령의 해석은 법문상 어구나 문장의 가능한 언어적 의미내용을 명확하게 하면서 동시에 다른 법률과의 관련성 등을 고려하여 논리적 정합성을 갖도록 해석하여야 하며, 해당 법규의 문언에 따르는 것만으로는 그 규정의 법규범으로서의 의미를 충분히 파악할 수 없는 경우에는 그 법규의 기능, 입법 취지 및 목적 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다. (각주: 법제처 2009. 10. 5. 회신 09-0298 해석례 참조)

    나. 질의 가에 대하여

    「도로법」 및 「도로교통법」에 따르면 도로는 차가 통행할 수 있는 도로와 보행자가 통행할 수 있는 보도 등으로 구분(각주: 「도로법」 제2조 및 「도로교통법」 제2조 제1호ㆍ제4호ㆍ제10호 등 참조) 되고, 차마의 운전자는 보도와 차도가 구분된 도로에서는 차도로 통행하되 도로 외의 곳으로 출입할 때 보도를 횡단하여 출입할 수 있도록 규정(각주: 「도로교통법」 제13조제1항 참조) 하고 있는바, 이와 관련하여 「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」(이하 “창원시조례”라 함) 제3조제1항에서는 보도에 횡단차도를 설치하는 경우 시장은 도로의 손괴예방과 보전을 위하여 별표의 시공기준에 따른 횡단차도 설치공사의 시행을 명령할 수 있다고 규정하고 있고 이에 따라 별표에서는 용도별로 설치할 수 있는 횡단차도의 설치 폭을 정하고 있는데, 횡단차도의 설치 폭 상한만 규정하고 있고 설치 폭이 무엇을 기준으로 하는지에 대해서는 명확하게 규정하고 있지 않습니다.

    이처럼 창원시조례 제3조제1항에서 횡단차도 설치공사의 시공기준으로서 설치 폭 상한을 정한 것은 차도에서 도로 외의 곳으로 출입할 때 보도를 횡단할 수밖에 없는 경우 횡단차도를 설치할 수 있도록 하면서도 보도의 본래 목적이 보행자의 안전한 통행(각주: 「도로법」 제54조제1항 및 표준국어대사전 참조) 임을 고려하여 횡단차도의 설치 폭 상한을 정함으로써 횡단차도를 과도하게 넓은 폭으로 설치하여 보도를 이용하는 보행자의 편의와 안전에 지장을 초래하지 않도록 하기 위한 것으로 볼 수 있을 것입니다.

    한편 횡단차도를 설치하여야 하는 각종 영업소(각주: 창원시조례 제2조제3호 참조) 에서 보도에 횡단차도를 설치하기 위해서는 「도로법」 제61조에 따른 도로점용허가를 받아야 할 것인바, 도로점용허가의 기준을 정하고 있는 「도로법 시행령」 별표2 제3호가목에서는 지상에 설치하는 점용물은 도괴ㆍ 오손 등에 의하여 도로의 구조안전 또는 교통에 지장을 주지 않아야 하고 도로의 교통에 지장을 주지 않는 범위에서 최소한의 규모로 설치하도록 규정하고 있습니다.

    그렇다면 창원시조례 제3조제1항 별표의 규정 목적 및 관련 법령의 규정을 고려할 때, 창원시조례상 횡단차도의 설치 폭은 건물 출입구 등 특정 위치에서의 폭을 기준으로 한다기보다는 그에 관계없이 보도에 설치할 수 있는 횡단차도의 최대 폭을 의미하는 것으로 해석하는 것이 합리적일 것으로 보입니다.

    다. 질의 나에 대하여

    창원시조례 별표 제3호에서는 공장 및 창고시설과 접한 보도에 차량의 출입을 위해 15미터 이하의 횡단차도 1개소를 설치할 수 있다고 하면서 비고에서 공장과 같은 특수여건인 시설에 대해서는 교통체증에 영향을 초래하지 않는 범위에서 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 조례 별표 제3호는 공장 및 창고시설에 관한 규정임에도 불구하고 같은 호 비고에서 “공장과 같은 특수여건인 시설”이라고 규정하여 공장 및 창고시설 중 공장만 특수여건인 시설의 예시로 들고 있습니다.

    그러나 창원시조례 별표 제3호에서 공장 및 창고시설과 접한 보도에 1개소의 횡단차도만 설치할 수 있도록 규정하면서도 비고에서 1개소 외에 별도의 횡단차도를 설치할 수 있도록 한 것은 시설에 출입하는 차량의 규모나 빈도수 등을 고려했을 때 공장에 준하는 수준인 경우 등에는 교통체증에 영향을 초래하지 않는 범위에서 별도의 횡단차도를 추가하여 해당 시설을 원활하게 사용할 수 있도록 하기 위한 것으로 보이고, 공장의 경우에 한정하여 별도로 횡단차도를 설치할 수 있도록 하려는 것으로는 보기 어렵습니다.

    그렇다면 용도상 차량 출입이 잦은 창고시설이 귀 시에서 판단하기에 그 여건상 1개소의 횡단차도만으로는 시설 사용이 어렵고, 별도의 보조 횡단차도를 설치해도 주변 교통체증에 영향을 초래하지 않을 것으로 판단된다면 창원시조례 별표 제3호 비고를 적용할 수 있을 것으로 보입니다.

    다만 창원시조례 별표 제3호 비고의 규정 내용이 명확하지 않아 그 해석에 혼란이 야기되고 있으므로, 공장 및 창고시설에 별도 보조 횡단차도를 설치할 수 있는 경우를 공장만 예시하는 대신 창고시설까지 포함할 수 있도록 보다 명확하게 규정하여 입법적으로 보완할 필요가 있을 것으로 보입니다.

    라. 질의 다에 대하여

    질의 나에서 살펴본 것과 같이 창원시조례 별표 제3호 및 같은 호 비고에 따르면 공장 및 창고시설의 경우 원칙상 폭 15미터 이하의 횡단차도(이하 “주횡단차도”라 함) 1개소를 설치할 수 있으나, 예외적인 경우 폭 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치할 수 있는바, ‘별도’와 ‘보조’의 사전적 정의가 각각 ‘원래의 것에 덧붙여서 추가한 것’, ‘주되는 것에 상대하여 거들거나 도움’(각주: 표준국어대사전 참조) 인 점에 비추어 보면 별도 보조 횡단차도는 시설의 차량 진출입이 많아 주횡단차도만으로는 부족할 때 이에 부수적으로 추가하여 설치할 수 있는 것이지 주횡단차도와 별도 보조 횡단차도의 구분 없이 합하여 하나의 횡단차도(25미터 이하)를 설치할 수 있음을 의미하는 것으로 보이지는 않습니다.

    이와 관련하여 현행 창원시조례로 개정되기 전 창원시조례(각주: 2010. 7. 1. 경상남도창원시조례 제249호로 제정된 것을 말함.) 별표 제3호 비고에서는 주횡단차도와 “이격거리가 200미터 이상”일 것을 보조 횡단차도 설치 기준 중 하나로 규정하고 있었는데 개정하여 삭제되었는바, 이격거리 제한 규정을 삭제했으므로 주횡단차도와 보조 횡단차도를 연결하여 하나의 횡단차도를 설치하는 것도 가능하다는 의견이 있을 수 있으나, 이격거리 제한 규정을 삭제하면서도 “별도 보조” 횡단차도라는 표현을 유지한 점에 비추어 보면, 이는 보조 횡단차도를 주횡단차도와 200미터 미만 거리에 설치하는 것을 제한하지 않겠다는 것이지 각각의 횡단차도를 합하여 하나의 횡단차도로 설치하는 것을 허용하겠다는 취지로 보기는 어렵습니다.

    그리고 앞에서 살펴본 바와 같이 창원시조례 별표 제3호에서 공장 및 창고시설에 설치하는 횡단차도의 설치 폭, 수 등을 제한적으로 규정하고 있는 것은 보행자의 안전한 통행이라는 보도의 원래 목적과 차량의 시설 진출입이라는 횡단차도의 목적을 조화시키기 위한 것으로 보이는바, 같은 조례 별표 제3호 비고에서 예외적인 경우에 별도의 보조 횡단차도를 설치할 수 있도록 한 것을 주횡단차도와 합하여 하나의 큰 횡단차도를 설치할 수 있는 것으로 확대하여 해석하는 것은 규정의 취지에 부합하지 않는 것으로 보입니다.

    그렇다면 위와 같은 점을 종합해 볼 때, 창원시조례 별표 제3호 단서에 따라 10미터 이하의 별도 보조 횡단차도를 설치하는 경우 주횡단차도와 분리하여 별개의 것으로 설치해야 할 것으로 보입니다.

    [관계법령 및 자치법규]
    「창원시 보도구역 내 횡단차도 설치에 관한 조례」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. “보도구역”이란 도로구역 중 차도를 제외한 인도로 사용되는 구역을 말한다.
    2. “횡단차도”란 차량의 출입을 위하여 보도구역을 횡단하여 차도에 진입하는 차량통행로를 말한다.
    3. (생략)
    제3조(원인자에 대한 공사 시행명령) ① 보도구역 안에 횡단차도를 설치할 때에는 시장은 도로의 손괴예방과 보전을 위하여 해당 원인자에게 별표의 시공기준에 따른 횡단차도 설치공사의 시행을 명령할 수 있다.
    ② (생략)

    [별표] <개정 2014.12.24.>
    시공기준(제3조제1항 관련)


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