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안건번호 의견20-0115 요청기관 충청북도 청주시 회신일자 2020. 5. 19.
안건명 청주시 민간소각장 신ㆍ증설 관련 업무수행 과정에서 발생하는 소송에 한정하여 의무적으로 변호사를 선임하도록 하고 변호사 수임료를 다른 소송과 달리 정하는 내용의 조례안을 청주시의회 의원이 발의하여 조례로 제정할 수 있는지 등(「청주시 민간소각장의 행정소송에 관한 조례안」관련)
  • 질의요지

    가. 청주시 민간소각장 신ㆍ증설 관련 업무수행 과정에서 발생하는 소송에 한정하여 의무적으로 변호사를 선임하도록 하고 변호사 수임료를 다른 소송과 달리 정하는 내용의 조례안을 청주시의회 의원이 발의하여 조례로 제정할 수 있는지?

    나. 민간소각장 신ㆍ증설 억제를 전제로 조례를 제정할 수 있는지?

  • 의견

    가. 질의 가에 대하여

    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용의 조례안을 청주시의회 의원이 발의하여 조례로 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    이 사안의 경우 민간소각장 신ㆍ증설 억제를 전제로 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  • 이유

    가. 공통사항

    「지방자치법」 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.

    나. 질의 가에 대하여

    「폐기물관리법」 제25조에서는 지정폐기물 외의 폐기물을 대상으로 하는 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 및 폐기물처리업의 허가권자를 시ㆍ도지사로 규정하고 있고, 「충청북도 사무의 위임 조례」제2조 및 별표 1에서는 폐기물처리사업계획서 적합 여부 통보 및 허가 권한을 시장ㆍ군수에게 위임하고 있는바, 지방자치단체의 소관 사무를 수행하는 과정에서 발생하는 행정소송 등에 대응하기 위하여 수임료를 책정하고 변호사를 선임하는 등의 업무는 해당 지방자치단체가 행정 목적을 효율적으로 달성하기 위해서 필요한 사항을 계획ㆍ조직하고 지도ㆍ지시하며 조정ㆍ통제ㆍ집행하는 과정에서 발생한 법적 분쟁을 관리하는 사무이므로 「지방자치법」제9조제2항제1호에 따른 “지방자치단체의 행정관리에 관한 사무”에 해당하여 조례를 제정할 수 있는 청주시 소관 사무의 범위에는 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

    다만 특정 사항에 대해서만 특례를 규정할 경우 형평상의 문제가 발생할 수 있는데 청주시는 내부 규정인 「청주시 소송사건 변호사보수 지급기준에 관한 규정」 및 「청주시 소송사무 처리 지침」에서 청주시의 소송사무에 관한 내용을 규정하고 있는바 민간소각장 신?증설 관련 업무에 따라 발생하는 행정소송 등에 대해서만 특별히 적용되는 조례를 제정하려면 합리적인 이유가 있어야 할 것입니다.

    또한 「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.

    이와 관련하여 「청주시 소송사무 처리 지침」에서는 행정소송은 원칙적으로 공무원이 직접 수행하여야 한다고 규정하면서 다만 사건의 내용이 복잡하고 전문적인 법률지식을 필요로 하거나 행정 및 재정에 중대한 영향을 미칠 사건에 대해서는 변호사를 선임한다고 규정하고 있고(제4조), 「청주시 소송사건 변호사보수 지급기준에 관한 규정」에서는 변호사에게 지급하는 착수금을 일정 금액 이내로 그 범위를 제한하면서 승소사례금은 착수금에 승소비율을 곱한 금액으로 한다고 규정하고 있는데, 「청주시민간소각장의 행정소송에 관한 조례안」(이하 “청주시조례안”이라 함)에서는 이와 달리 민간소각장 신?증설 관련 업무에 따라 발생하는 행정소송 등에 대해서는 “의무적”으로 동일소송 경험이 풍부한 변호사를 선임하도록 규정하고 “수임료의 범위를 정하지 않고” 승소가능성을 충분히 고려해 수임료를 정하도록 하고 있습니다(제4조).

    그런데 지방자치단체의 업무 수행과 관련하여 어떤 방법으로 업무를 수행할 것인지 집행 수단을 정하는 것은 지방자치단체장의 집행권에 속한다고 할 것이고 따라서 행정소송 등이 제기된 경우 변호사 선임 여부나 선임된 변호사에 대한 수임료는 관련 소송 내용의 전문성ㆍ난이도 등을 토대로 개별적으로 지방자치단체의 장이 결정하는 것이 바람직하다고 할 것인바 민간소각장 신ㆍ증설 관련 업무수행 과정에서 발생하는 행정소송 등의 경우에만 의무적으로 변호사를 선임하도록 하는 내용의 조례안을 청주시의회 의원이 발의하여 조례로 제정하는 것은 청주시장의 행정소송 등 수행에 관한 집행권을 침해할 소지가 있을 수 있고 소송수행 변호사의 선임 여부 및 수임료를 다른 행정소송 등 수행의 경우와 달리 정할 합리적인 이유를 찾을 수 없는바 이러한 내용의 청주시조례안을 청주시의회 의원이 발의하여 조례로 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

    나. 질의 나에 대하여

    「폐기물관리법」은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기
    물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제25조제2항 각 호에서 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단하는 기준에 관하여 규정하면서 폐기물처리시설이 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부(제4호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가할 의무를 규정하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 허가를 할 때에 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있습니다.
    이처럼 「폐기물관리법」에서는 폐기물처리가 주민생활의 편익, 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향 등을 고려하여 폐기물처리업의 허가 관련 업무를 수행하도록 하고 있는바, 이러한 고려 없이 단순히 민간소각장의 신설이나 증설 억제를 목적으로 하는 것은 「폐기물관리법」의 입법취지에 반하는 것으로 보이는바 단순히 민간소각장 신ㆍ증설 억제를 전제로 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】

    「폐기물관리법」
    제1조(목적) 이 법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
    제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐
    기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.
    ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.
    1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제 26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부
    2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부
    3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준 에 맞는지 여부
    4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역 의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부
    ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다.
    ④ (생 략)
    ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다.
    1. (생 략)
    2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기 계 적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업
    3. ~ 6. (생 략)
    ⑥ 제5항제2호부터 제7호까지의 규정에 해당하는 폐기물처리업 허가를 받은 자는 같은 항 제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받지 아니하고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반할 수 있다.
    ⑦ 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제3항에 따라 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집ㆍ운반업에 대하여 붙일 수 있으며, 이 경우 시ㆍ도지사는 시ㆍ군ㆍ구 단위 미만으로 제한하여서는 아니 된다.
    ⑧ ~ ? (생 략)

    「청주시 민간소각장의 행정소송에 관한 조례안」
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. "민간소각장"이란 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리업 중 소각을 전문으로 하는 폐기물중간처분업을 말한다.
    2. "행정소송 등"이란 민간소각장의 허가 및 이와 관련된 업무와 관련하여 행정소송법에 따라 제기된 행정소송과, 직무를 수행하는 공무원에게 사건의 종류를 불문하고 제기되는 소송을 말한다.
    제4조(변호사 선임 등) ① 청주시장(이하 “시장”이라 한다)은 행정소송 등이 제기된 경우 동일소송 경험이 풍부한 변호사를 선임하여야 한다.
    ② 시장은 행정소송의 중요도와 승소가능성을 충분히 고려하여 변호사 수임료를 정한다.

    「청주시 소송사무 처리 지침」
    제4조(행정소송수행자 및 대리인 지정) ① 행정소송은 원칙적으로 공무원이 직접 수행하여야 한다.
    ② (생 략)
    ③ 사건의 내용이 복잡하고 전문적인 법률지식을 필요로 하거나 행정 및 재정에 중대한 영향을 미칠 사건에 대해서는 변호사를 선임하고, 관련 부서의 소송수행 공무원을 지정하여 공동수행하도록 한다.
    ④ ~ ⑤ (생 략)

    「청주시 소송사건 변호사보수 지급기준에 관한 규정」
    제3조(착수금) 착수금은 민사소송, 행정소송 및 각종 신청사건을 위임할 때 심급마다 별표 소송비용 지급기준에 따라 지급한다. 다만, 환송심의 경우에는 본안사건 착수금의 2분의 1의 범위에서 지급한다.
    제4조(사례금) ① 수임한 소송사건이 전부승소로 판결되었을 때 착수금에 해당하는 승소사례금을 지급한다. 다만, 단순사건은 수임변호사와 협의하여 지급하지 아니할 수 있다.
    ② 일부승소인 경우 사례금은 청구취지 대비 60퍼센트 이상 승소한 경우에만 지급하고, 착수금에 승소비율을 곱한 금액으로 한다.

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