기본정보

의견제시사례 상세
안건번호 의견11-0012 요청기관 경상북도 영주시 회신일자 2011. 3. 28.
안건명 댐건설 피해조사위원회를 설치하는 내용의 조례가 「지방자치법」 제22조에 위배되는지 여부(「지방자치법」 제15조 등 관련)
  • 질의요지


    「지방자치법」 제15조에 따라 지방자치단체의 주민이 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 위원회를 설치하는 내용의 조례 제정을 청구한 경우, 해당 내용의 조례가 「지방자치법」 제22조에 위배되는지?

  • 의견


    「지방자치법」 제15조에 따라 지방자치단체의 주민이 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 자문기관을 설치하는 내용의 조례 제정을 청구한 경우, 그 소관 자치사무를 처리하는 행정기관이 아닌 자문기관을 설치하는 내용의 조례는 「지방자치법」 제22조에 위배되는 것으로 보이지는 않습니다.

  • 이유


    이 사안의 경우 「지방자치법」 제15조에 따라 지방자치단체의 주민이 청구한 조례가 같은 법 제22조에 위배되는지 여부가 문제되므로, 같은 법 제15조 및 제22조를 함께 검토할 필요가 있다할 것입니다.

    먼저 「지방자치법」 제15조와 관련하여 살펴보면, 「지방자치법」 제15조제1항에서는 일정한 자격을 갖춘 지방자치단체의 주민이 조례를 제정ㆍ개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있도록 하면서, 같은 조 제2항에서는 주민이 조례의 내용으로 청구할 수 없는 사항을 열거하고 있는바, 같은 항 제3호에서는 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항은 조례 청구대상에서 제외하고 있으므로 행정기구를 설치하는 내용은 주민의 조례 청구대상에서 제외된다고 할 것입니다.

    이에 따라 댐건설로 인한 해당 지방자치단체 내의 피해를 조사하는 위원회(이하 “댐건설피해조사위원회”라 함)를 조례로 설치할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 댐건설피해조사위원회가 「지방자치법」 제15조제2항제3호의 행정기구로서 「지방자치법」 제112조 및 그 위임을 받은 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따라 설치된 행정기구인 위원회라면 「지방자치법」 제15조에 따라 주민이 조례 제정을 청구할 수 있는 대상에서 제외된다고 할 것이나, 행정기구가 아닌 위원회라면, 「지방자치법」 제116조의2에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조부터 제80조의3까지의 규정에서 자문기관의 설치요건 등을 규정하고 있으므로 지방자치법령에 따라 조례로 위원회를 설치하는 것은 가능하다고 할 것입니다.

    다음으로, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무를 부과하는 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결례 참조)에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.

    먼저, 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 사무가 조례로 제정할 수 있는 지방자치단체의 사무에 해당하는지 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 주민복지에 관한 사업을 자치단체의 사무로 보고 있고, 또한 같은 법 제9조제2항제4호하목에서는 주민의 생활환경 시설의 관리에 관한 사무로서 재해대책의 수립 및 집행 사무를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으므로 지방자치단체의 관할 구역 내에 설치되는 댐으로 인한 피해사항을 조사하는 사무는 조례로 제정할 수 있는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다. 아울러, 「지방자치법」 제11조제4호에서는 국가종합경제개발계획, 국가하천 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 국가사무를 지방자치단체가 처리할 수 없다고 규정하고 있으나, 댐 건설로 인한 자연환경의 변화와 피해에 관한 사항 등을 단순히 조사하여 자료를 유지하고 환경 피해를 감시하는 것은 지방자치단체나 지역주민이 댐을 직접 건설하거나, 댐건설을 반대하는 내용이 아니어서 「지방자치법」 제11조제4호에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.

    또한 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 조례의 내용이 법령에 위배되는지 살펴보면, 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제15조에서는 댐은 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사가 관리하고, 같은 법 제16조에서는 댐의 관리는 댐의 저수로 인한 공익의 증진, 피해의 제거 또는 경감에 유의하도록 규정하고 있는데, 이는 댐 자체의 관리청 및 댐관리의 기본 원칙을 정한 것으로서, 댐관리청 외에 지역주민이 댐건설로 인한 피해를 조사하는 것까지 배제하는 규정으로 보기 어렵고, 「환경영향평가법」 제13조제1항에서는 사업자가 환경영향평가대상사업을 시행하려는 때에는 환경영향평가에 관한 서류를 작성하도록 하고 있으나, 이는 댐건설시에 환경영향평가법령에 따라 요구되는 환경영향평가의 과정일 뿐, 지역주민이 환경영향평가와는 별개로 댐건설로 인한 주변 환경에 대한 피해를 조사하는 것을 배제하는 취지는 아닐 것이므로 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 사무가 「지방자치법」 제22조에 따른 조례의 제정범위를 넘어선다거나 개별 법령에 위배되는 내용이라고 볼 수는 없을 것입니다.

    다만, 그 경우에도 법령의 범위 안에서 가능할 것이므로 위원회가 의결한 사항을 반드시 행정시책에 반영하도록 강제하는 등 위원회의 의결이 지방자치단체의 장의 의사결정에 대하여 구속력을 갖게 되면 이는 「지방자치법」에 따른 자문기관의 기능의 범위를 벗어날 가능성이 있으니 참고하시기 바라고, 또한 행정기구로서의 성격을 띄게 되면 주민의 조례제정 청구대상에서 제외될 수도 있을 것입니다.

    따라서 댐건설피해조사위원회가 행정기구가 아닌 자문기관에 해당한다면, 댐으로 인한 자연환경 및 생태의 변화와 그에 따른 피해에 관한 사항 등을 조사하는 사무는 자치사무에 해당하므로 그 소관 자치사무를 처리하는 자문기관은 「지방자치법」 제116조의2 및 같은 법 시행령 제80조부터 제80조의3에서 정하는 범위 내에서 조례로 설치할 수 있는 것으로 보입니다.

 W1  CD0301