이유
먼저 관련법령을 살펴보면, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조제1항에서는 시장 등은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 일정한 요건에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 ‘당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라’ 일정한 구역을 지정하여 '가축의 사육을 제한할 수 있도록' 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 대통령령이 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장 등의 ‘허가’를 받아야 하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항의 규정에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령이 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 시장 등에게 ‘신고’하여야 하도록 규정하고 있습니다.
위 가축분뇨법 제8조제1항에 따라, 「정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 “정읍시조례”라 함) 제3조제1항에서는 정읍시장은 가축분뇨법 제8조에 따라 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 가축사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장은 가축사육 제한지역을 지정할 때에는 이를 “절대금지 지역” 과 “상대제한지역”으로 나누어 지정할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서 “가축사육 제한지역은 ‘별표 1’과 같다”고 규정하고 있습니다. 이에 따라, 같은 조례 제4조제1항에서는 “절대금지지역” 안에서는 가축을 사육할 수 없으나 애완용 개 사육은 3마리 이하로 허용하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “상대제한지역” 안에서 사육할 수 있는 가축의 종류 및 사육 가능 가축 수를 규정하고 있습니다.
그런데, 2008. 4. 4.에 제정된 정읍시조례는 이후 2010. 12. 3.(1차) 및 2011. 10. 7.(2차)에 두 번에 걸쳐 개정되었는바, 앞서 언급한 조문의 내용에는 변동이 없고, 위 정읍시조례 제3조제3항의 ‘별표 1’의 내용만이 수정되었습니다.
개정과정에서 수정된 내용을 중심으로 ‘별표 1’의 개정연혁을 살펴보면, ① 조례 제정 당시의 “상대제한지역”은 “절대금지지역”을 제외한 지역 중 5호 이상의 민가가 밀집한 지역 등(이하 “민가밀집지역”이라 함)의 건물부지 경계와 축사부지 경계선의 직선거리 ‘100m 이내’의 지역으로 규정되어 있었으나, ② 1차 개정 당시의 “상대제한지역”은 “절대금지지역”을 제외한 지역 중 민가밀집지역의 건물부지 경계와 축사부지 경계선의 직선거리 ‘500m 이내’의 지역이나, ‘소·젖소·말·사슴·양의 경우 200m이내 지역’으로 수정되었고, ③ 2차 개정(현행)에서는 “절대금지지역”에 “국가 및 지방자치단체가 관리하는 저수지와 소류지·국가하천 및 지방하천구역·철도 및 지방도 이상 도로 구역에서 초식동물은 100미터, 잡식동물은 200미터 이내지역”이 추가되었고, “상대제한지역”은 “절대금지지역”을 제외한 지역 중 민가밀집지역의 건물부지 경계와 축사부지 경계선의 직선거리 ‘1km 이내’의 지역이나, ‘소·젖소·말·사슴·양의 경우 500m이내 지역’으로 개정하여 단계적으로 가축사육 제한지역을 확대하여 왔습니다.
위와 같이, 정읍시조례 제정으로 인해 “절대금지지역”과 “상대제한지역”이 생기게 되었고, 1차 개정과정에서는 이 중 “상대제한지역”의 범위가 확장되었는데, 이와 관련해서 정읍시조례 부칙에서는 경과규정을 두어 새로이 “절대금지지역” 또는 “상대제한지역”에 포함된 자들의 기득권을 보호하고 있는바, 그 내용은 아래와 같습니다.
제정 당시의 부칙 제2항에서는 “이 조례 시행 전에 정읍시 가축사육제한 조례와 정읍시 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 조례의 규정에 따라 행한 허가·신고 및 처분·절차 그 밖의 행위는 그에 해당하는 이 조례의 규정에 따라 행한 것으로 본다. 다만, 종전 정읍시 가축사육제한 조례 개정 시행일인 2005년 6월 21일 이전에 가축사육을 하여 오던 자는 이 조례 시행에도 불구하고 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률에 의하여 가축분뇨 배출시설 설치허가 또는 신고를 받을 수 있다.”고 규정하고 있고, 1차 개정 당시의 부칙 제2항에서는 “이 조례 시행으로 새로이 가축사육 제한지역에 포함되는 기존 무허가 축사가 양성화 요건에 해당되어 이 조례시행 당시 축사 면적의 범위 내에서 적법하게 건축허가 또는 건축신고를 할 경우에는 가축사육을 제한받지 아니한다.”고 규정하고 있습니다.
그런데, 2차 개정 당시의 부칙에서는 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다.”고만 규정하고 있어, 조례 제정 및 1차 개정 당시의 각 부칙 규정이 2차 개정 이후에도 효력을 가지는지 여부가 문제될 수 있을 것입니다.
살피건대, 일반적으로 법률의 개정 시에 종전 법률 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제하는 명시적인 조치가 없다면 개정 법률에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여도 부칙의 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아닙니다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결례 참조).
이 사안의 정읍시조례 제정 당시 부칙에서는 “2005년 6월 21일 이전에 가축사육을 하여 오던 자는 이 조례 시행에도 불구하고 …… 배출시설 설치허가 또는 신고를 받을 수 있다.”고 규정하고 있어 설치허가 또는 신고의 기한을 명시하지 않고 있고, 1차 개정 당시 부칙에서 “이 조례 시행으로 새로이 가축사육 제한지역에 포함되는 기존 무허가 축사가 …… 이 조례시행 당시 축사 면적의 범위 내에서 적법하게 건축허가 또는 건축신고를 할 경우에는 가축사육을 제한받지 아니한다.”고 규정한 것 또한 제정 당시의 경과규정과 마찬가지로 건축허가 또는 건축신고의 기한을 정하지 않은 것으로 보입니다.
만약, 정읍시조례 2차 개정 당시에 제정 조례 및 1차 개정 조례 각 경과규정에서 인정된 기득권을 더 이상 인정하지 않겠다는 입법의도가 있었다면, 종전 조례 부칙의 경과규정을 무력화하는 특단의 입법적 조치가 있었어야 할 것임에도 불구하고, 정읍시조례에서는 “이 조례는 공포한 날부터 시행한다.”는 규정 외에는 아무런 경과규정 관련 입법이 없는바, 이는 2차 개정으로 새로이 제한지역에 포함되게 된 지역의 가축사육 농가에 대해서는 기득권을 인정하지 않겠다는 의도인 것은 물론이고, 기존의 제정 또는 1차 개정 당시 경과규정 대상에 대해서 각 해당 경과규정을 그대로 적용하게 하겠다는 의도가 있다고 봄이 상당하다 할 것입니다.
결론적으로, 정읍시조례 2차 개정 당시에 종전 조례 부칙의 경과규정을 개정하거나 삭제한다는 특단의 입법적 조치가 없었기 때문에, 2차 개정 조례에 다시 경과규정을 두지 않았다고 하여 제정 및 1차 개정 당시의 각 경과규정이 당연히 실효되는 것은 아니라 할 것입니다.
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