이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제137조 및 제139조에 따르면, 지방자치단체는 그 지방자치단체의 사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있고, 수수료의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 되어 있고, 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」(이하 “농어촌보건의료법”이라 함) 제25조에서는 “보건진료소의 진료수가기준은 보건복지부장관이 정하는 바에 의한다”고 규정하고 있을 뿐 보건진료소의 진료비에 관하여 조례로 정하도록 명시적으로 규정하고 있지 아니한바, 조례로 보건진료소를 이용하는 65세 이상 진료환자에 대한 진료비 감면에 관하여 규정할 수 있는지가 문제가 될 수 있습니다.
먼저, 「지방자치법」 제139조에 근거하여 보건진료소의 진료비에 관한 조례를 제정할 수 있는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제139조는 지방자치단체가 설치하는 공공시설의 사용료·수수료 또는 분담금의 일반적인 내용을 규율하고 있는 일반규정인 반면, 농어촌보건의료법 제25조는 보건진료소의 진료수가에 관한 사항을 특정하여 별도로 규율하는 것임을 고려하면, 보건진료소의 진료비는 농어촌보건의료법 제25조가 「지방자치법」 제139조에 우선하여 적용된다고 보는 것이 합리적이고, 그렇다면, 농어촌보건의료법 제25조에서 명시적인 조례위임규정이 없다는 이유로 지방자치단체가 설치·운영하는 공공시설의 수수료에 대한 일반규정인 「지방자치법」 제139조의 규정을 사안의 보건진료소의 진료수가 혹은 진료비 감면에 관한 직접적인 근거규정으로 삼기는 어렵다고 할 것입니다.
그런데, 농어촌보건의료법 제2조제4호에 따르면, “보건진료소”는 의사가 배치되어 있지 아니하고 계속하여 의사의 배치가 곤란할 것으로 예상되는 의료취약지역 안에서 보건진료원으로 하여금 의료행위를 하게 하기 위하여 시장·군수가 설치·운영하는 보건의료시설을 말하고, 같은 법 제15조에 따르면, 도농복합형태의 시장과 군수는 보건의료 취약지역의 주민에게 보건의료를 제공하기 위하여 보건진료소를 설치·운영한다고 규정하고 있는바, 이러한 보건진료소의 설치 및 운영 사무는 「지방자치법」 제9조제2항마목에 따른 자치사무라 할 것이고, 이에 따라 김포시에서는 법령의 범위 안에서 보건진료소의 운영에 관한 조례를 제정할 수 있으므로 보건진료소 이용자 중 특별한 사유가 있는 자에 대한 진료비 감면 규정을 조례에 두는 것이 상위법령에 위배되는지 여부에 대해서는 직접적인 관련 규정이라고 할 수 있는 농어촌보건의료법 제25조 등을 살펴보아야 할 것입니다.
이와 관련하여, 보건진료소의 진료비는 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 해당한다고 볼 수 있고, 조례로 보건진료소의 진료비 감면에 대하여 규정하는 것은 보건복지부장관이 진료수가기준을 직접 정하도록 하고 있는 농어촌보건의료법 제25조에 반한다는 주장도 제기될 수 있습니다. 그러나, 보건소의 진료비의 경우에는 「지역보건법」에서 보건복지부장관이 고시하는 요양급여비용내역의 기준에 따라 조례로 정할 수 있다고 규정1)함에 따라 각 지방자치단체에서 해당 지역의 실정에 따라 보건소를 이용하는 자 중 특별한 사유가 있는 자에게 조례로 보건소와 보건지소의 진료비를 일정 부분 감면해 주고 있고, 지방자치단체에서 직속기관으로 설치·운영하는 보건진료기관인 보건진료소의 진료비에 대하여 조례로 위임하는 명시적인 법령의 규정이 없다고 하여 보건소와 달리 조례로 진료비 감면 등에 관한 내용을 규정할 수 없다고 보아야 할 특별한 입법적 의도나 정책적 이유가 있다고 보기는 어려운 점, 보건진료소는 의사가 배치되어 있지 아니하고 계속하여 의사의 배치가 곤란할 것으로 예상되는 의료취약지역 안에서 보건진료원2)으로 하여금 의료행위를 하게 하기 위하여 시장·군수가 설치·운영하는 보건의료시설이라는 점 등을 고려할 때 농어촌보건의료법 제25조가 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 특별한 사유가 있는 자에 대하여 보건복지부장관이 정하는 진료수가를 기준으로 진료비를 책정하되 일정부분에 한정하여 진료비 감면혜택을 부여하는 것을 배제하려는 취지로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한 농어촌보건의료법 제21조에서는 보건진료소의 운영 지원 등을 위하여 주민으로 구성되는 보건진료소운영협의회를 두고, 그 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하면서, ‘보건진료소’의 설치 및 운영에 관하여는 명시적으로 조례로 정하도록 규정하고 있지 아니하나, 진료비 등의 징수 및 감면 등은 보건진료소의 운영에 관한 사항으로서 지방자치단체가 스스로 정할 수 있으므로 농어촌보건의료법의 개별적인 위임근거가 필요한 것으로 보이지는 않습니다. 더욱이 진료비의 결정 및 감면 등에 관한 사항은 보건진료소의 운영에 관한 중요한 사항으로서 전국적 차원에서 통일성을 유지할 필요성이 없다고 일의적으로 단정할 수는 없지만, 보건진료소에서 징수하는 진료비 등은 지방자치단체의 ‘세외수입’에 해당하는 재정수입으로 ‘해당 기관의 설치·운영자’인 지방자치단체가 진료비의 감면에 대하여 자치입법권의 범위에서 스스로 정하고 그 수입과 지출을 포함한 전반적인 재정운영을 할 수 있다고 보아야 할 것이고, 보건진료소의 진료비는 의료취약지역인 농어촌지역의 현실을 고려하여 지방자치단체의 정책적 판단에 따라 보건복지부장관이 정하는 진료수가를 기준으로 하되 일정부분 자율적으로 정할 수 있는 여지를 열어 주는 것이 현실적으로 필요하다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때 보건진료소의 진료비는 ‘보건복지부장관이 고시한 보건진료소 진료수가기준에 따라 책정’하되, 보건진료소 이용자 중 특별한 사유가 있는 자 등에 대하여 일정부분 감면혜택을 부여하는 내용을 조례로 정하는 것이 농어촌보건의료법 제25조에 반드시 위배된다고 할 수는 없을 것입니다.
이와 더불어 김포시의 경우 보건소와 보건지소를 이용하는 65세 이상 환자에 대하여 이미 진료비 감면이 이루어지고 있는 현실에 비추어 볼 때, 보건진료소를 이용하는 65세 이상 환자에 대해서도 동일하거나 유사한 감면혜택을 부여하는 것이 농어촌 등 보건의료취약지역의 주민 등에게 보건의료를 효율적으로 제공함으로써 국민의 의료균점과 보건향상에 이바지함을 목적으로 하는 농어촌보건의료법의 취지에도 부합한다고 할 것이고, 노인에 대한 국민건강증진사업 수수료 감면 및 의료혜택이 취약한 농어촌 주민에 대한 지원 등의 국가법령상의 입법례 3)에 비추어 보았을 때 보건소, 보건지소 및 보건진료소 등 이용시설에 관계없이 농어촌 의료취약지역의 65세 이상 환자에 대한 의료지원의 정책적 필요성이 인정된다고 볼 수도 있을 것입니다.
결론적으로, 농어촌보건의료법 제25조에서는 “보건진료소의 진료수가기준은 보건복지부장관이 정하는 바에 의한다”고 규정하고 있을 뿐, 진료비 등의 감면에 관해서는 규정하고 있지 아니하나, 보건진료소의 진료비는 보건복지부장관이 고시한 ‘보건진료소 진료수가기준’에 따라 책정하되, 65세 이상 노인 등 보건진료소 이용자 중 특별한 사유가 있는 자 등에 대하여 일정부분 감면혜택을 부여하는 내용을 조례로 정하는 것이 법령에 위배된다고 보기는 어렵습니다.
나. 질의 나에 대하여
「김포시보건소수가조례 개정안」에 따르면, 제1조(목적)를 개정하여 보건소 및 보건지소 뿐만 아니라 농어촌보건의료법에 따른 보건진료소의 진료비 및 수수료의 징수에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다는 내용을 추가로 규정하고, 제2조(진료비)를 개정하여 진료비에 당초 「지역보건법」에 따른 보건소를 이용하는 환자에 대해서만 적용되던 제16조(진료비 등 수수료 감면)4)를 보건진료소를 이용하는 환자에게도 동일하게 적용되도록 하려는 것으로 보입니다.
그런데, 조례를 제정·개정함에 있어서 법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정하여야만 하는 것은 아닌바, 복수의 상위법령에서 위임하거나 또는 복수의 상위법령에 관계된 사항을 하나의 조례에서 함께 규율하는 것이 불가능한 것은 아니라고 할 것입니다. 다만, 상위법령이나 규정하려는 대상이 복수인 경우에는 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 하나의 상위법령에 상응하는 개별 조례를 만드는 것이 바람직할 수도 있습니다.
즉, 법령에서 위임한 형식이나 내용에 위배되지 않는다면 단일조례인지 복수조례인지 여부 등 조례 제정의 형식은 여러 가지 사정을 고려하여 판단할 사항이지 일의적으로 정해진 것은 아니라고 할 것인바, 조례 제정의 형식을 판단함에 있어서 고려할 수 있는 사항은 마련하고자 하는 내용에 부합하는 조례의 체계, 사무의 성격(기관위임사무인지 자치사무인지 여부 등), 조례 제정의 근거가 되는 법률이 개별법인지 「지방자치법」 제22조의 일반규정에 의한 것인지 여부, 조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성 및 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성·이용편의성의 비교 등이라고 할 것입니다(법제처 2011. 7. 7. 회신 의견 11-0124 참조).
결론적으로, 「지역보건법」에 따라 제정한 「김포시보건소수가조례」에 현행 「농어촌 등 보건진료 등을 위한 특별조치법」에 따라 설치되는 보건진료소의 진료비에 관한 규정을 통합하여 하나의 조례로 규정하는 것이 입법기술상 금지된 것은 아니며, 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 합리적인 규정방식(단일조례로 할 것인지 복수조례로 할 것인지 여부 등)을 선택하면 될 것으로 보입니다.
각주)-----------------
ㅇ 「지역보건법」 제14조(수수료 등) ① 보건소는 그 시설을 이용한 자, 실험 또는 검사를 의뢰한 자 또는 진료를 받은 자로부터 수수료 또는 진료비를 징수할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 수수료와 진료비는 보건복지부령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
ㅇ 「지역보건법 시행규칙」 제9조의2(수수료 등) 법 제14조제2항의 규정에 의하여 보건소에서 징수하는 수수료와 진료비는 「국민건강보험법」 제42조제4항의 규정에 의하여 보건복지부장관이 고시하는 요양급여비용내역의 기준에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다.
「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따라 보건진료 전담공무원은 간호사·조산사 면허를 가진 사람으로서 보건복지부장관이 실시하는 24주 이상의 직무교육을 받은 사람이어야 함.
농어촌 보건의료 시설 확충(「농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법」 제1조), 농어업인 질환의 예방·치료 등의 지원(「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제14조) , 조례로 노인, 장애인, 생활보호법에 의한 생활보호대상자등에 대한 국민건강증진사업 수수료 감면(「건강증진법」 제19조 및 제30조) 등
「김포시보건소수가조례 개정안」에 따르면, 기존 제16조(진료비 및 수수료 감면)를 제10조로 바꾸면서 같은 조 제2항제3호를 추가하고 있음{3. 김포시에 주민등록이 되어있는 65세 이상자의 진료비 중 본인부담금 전액(단, 의약분업 예외지역의 경우 해당지역에 주민등록이 되어있는 사람에 한함)}
각주)-----------------
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