이유
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 이 때 그 사무란 같은 법 제9조에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한정된다고 할 것인바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 지방자치단체장의 공약사항 이행의 관리·점검에 관하여 규율하는 상위법령이 존재하지 아니하므로 이러한 사무가 지방자치단체의 자치사무에 해당한다면 공약사항 이행의 관리·점검에 대한 조례제정이 가능하다고 할 것입니다.
먼저, 「지방자치법」에 따르면, 지방자치단체장은 해당 지방자치단체의 집행기관으로서 외부에 대해 지방자치단체를 대표하고 지방자치단체의 사무를 통할하며, 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기구로서의 지방의회와 견제와 균형의 관계에 서는 지위에 있으나, 공약사항은 지방자치단체장 선거에 입후보한 자연인이 선거과정에서 지방자치단체장으로 선출될 경우 이행할 사항을 공표하고, 그 이행을 정치적으로 약속한 것으로서, 선거과정에서 제시된 공약사항은 이를 제시한 후보가 단체장으로 선출되었다하여 지방자치단체의 사무로써 바로 시행되는 것이 아니라, 해당 지방자치단체의 정책으로 채택될 때 비로소 시행 대상이 되고 자치사무로서의 성격을 가지는 것입니다.
또한, 공약사항 중에는 그 시행을 위해서는 법령이나 조례의 제정ㆍ개정을 요하거나, 중앙행정기관 등 다른 행정기관의 허가ㆍ인가 등을 받거나 협의를 거쳐야 하는 것도 있을 수 있는바, 공약사항이라고 해서 집행기관이 바로 그에 대한 시행권한을 가지는 것도 아니므로, 지방자치단체장이 선거과정에서 후보자로서 제시한 공약사항의 시행 여부는 정치적인 책임 추궁의 대상이 될 수는 있을 것이나 직접적으로 지방자치단체의 사무 통할과 관련하여 견제 대상이 되는 것은 아니라고 할 것입니다.
종합하면 공약사항은 지방자치단체장에 입후보한 자연인이 사전에 정치적으로 약속한 것이어서, 해당 후보가 지방자치단체장으로 선출되었다 하더라도 공약사항에 대해 이행하여야 할 정치적 의무를 가질 뿐, 바로 지방자치단체장이 공약사항을 시행할 법적인 의무를 진다거나 그 시행에 관한 법적인 권한을 가진다고 할 수 없는바, 그러한 공약사항이나 그 공약사항의 이행이 지방자치단체의 사무에 해당한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
이처럼 공약사항이나 그 이행이 지방자치단체의 사무에 속하지 않는다면, 그 이행을 관리·점검하는 것 역시 지방자치단체의 사무에 속한다고 할 수 없을 것이므로, 공약사항 이행의 관리·점검 및 관련 정보 공개 의무를 조례로 정하는 것은 조례로 제정할 수 있는 사항적 범위를 벗어나 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있는바, 이는 조례제정을 통해 법적으로 관리·감독하기 보다는 정치적 책임의 문제로 접근해야 할 사항으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체장에게 각각 의결기관과 집행기관으로서의 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로써 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것인데(대판 2001. 11. 27. 선고, 2001추57 판결 참조), 지방자치단체장의 공약사항의 이행을 관리·점검하는 제도의 시행 여부 및 그 시행을 추진하는 방법 등은 지방자치단체장의 재량에 맡겨져 있다고 보아야 하므로, 지방의회가 조례제정을 통하여 공약사항 이행의 관리·점검에 관하여 규정하는 것은 지방자치단체장의 고유권한을 침해할 소지가 있습니다.
그 밖에 공약사항 이행의 관리·점검에 관한 정보를 공개하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제2항에서 지방자치단체가 정보공개에 관한 조례를 제정할 수 있는 경우를 정보공개 대상사무가 “그 소관사무”인 경우로 한정하고 있는바, 정보공개 대상사무가 이른바 기관위임사무인 경우에는 조례를 제정할 수 없다고 보아야 할 것이고, 정보공개 대상으로 하고자 하는 공약사항 이행의 관리·점검은 앞서 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 자치사무에 해당되지 않으므로, 이를 정보공개 대상으로 하는 조례를 제정하는 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제2항에 위반된다 할 것입니다.
결론적으로, 지방자치단체장의 공약사항의 이행을 관리·점검하고 그에 대한 정보를 공개하는 내용을 지방자치단체장의 내부규칙 등으로 제정하여 집행에 참고할 수 있도록 하는 것은 별론으로 하고, 지방자치단체장에 입후보한 자연인이 행한 정치적 약속으로서 지방자치단체의 사무로 보기 어려운 공약사항에 대하여 조례제정을 통하여 규율하려는 것은 조례의 규율 범위를 벗어난 것으로 보이고, 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지도 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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