이유
가. 질의 가에 대하여
우선 관련 규정을 살펴보면, 「서울특별시 관악구 영유아복지센터 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “관악구조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 「아동복지법」 및「지방자치법」에 따라 지역사회내 영유아의 건강한 성장과 발달을 위하여 서울특별시 관악구에 설치하는 시소와 그네 영유아복지센터의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제4조에서는 센터는 구에 주소 또는 거소를 둔 아동과 보호자면 누구나 이용할 수 있으며, 영유아의 발달 수준 및 양육 환경을 고려하여 영유아의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정을 우선 지원한다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제6조 각 호에서는 센터의 기능으로 영유아 통합사례관리(영유아의 발달 수준 및 양육 환경을 고려한 서비스 연계 및 사례관리), 영유아 발달지원사업(지역 내 보건의료자원체계를 활용한 가정방문 건강지원사업, 연령별 발달단계에 따른 보육·교육 지원사업, 치료전문기관 서비스 연계를 통한 인지정서사업), 영유아 가족지원사업(영유아 보호자에 대한 상담 및 교육, 영유아 가족 욕구에 기반한 맞춤형 양육지원, 지역자원 및 네트워크를 활용한 경제적 안정 지원사업, 소규모 품앗이를 활용한 가족지지망), 지역사회 협력사업(지역내 친영유아 환경 조성을 위한 협력체계 구축 및 공동사업, 지역내 공동체 문화 확산을 위한 인식개선 사업) 및 그 밖에 구청장이 영유아복지의 달성을 위해 필요하다고 인정한 사업을 규정하고 있고, 같은 조례 제11조제1항에서는 센터의 운영은 구청장이 하되, 구청장은 센터의 효율적인 관리·운영 및 사업수행을 위하여 필요한 경우에는 비영리법인 또는 비영리단체에 센터의 운영을 위탁할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이 사안은 관악구조례안에서 관악구 시소와 그네 영유아복지센터(이하 “센터”라 함)의 설치·운영에 대한 근거를 「아동복지법」 제4조와 「지방자치법」 제144조로 하는 경우 센터의 운영을 민간에 위탁할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
「아동복지법」 제37조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 아동의 건강한 성장과 발달을 도모하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정을 선정하여 그 가정의 지원대상아동과 가족을 대상으로 보건, 복지, 보호, 교육, 치료 등을 종합적으로 지원하는 통합서비스를 실시하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 통합서비스지원의 대상 선정, 통합서비스의 내용 및 수행기관·수행인력 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하여 지방자치단체에 취약계층 아동에 대한 통합서비스지원사업의 의무를 규정하면서 통합서비스지원의 대상 선정 등 구체적인 내용은 대통령령으로 위임하고 있으며, 이에 근거하여 같은 법 시행령 제37조제1항에서는 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 법 제37조제1항에 따라 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 또는 차상위계층 가정(제1호), 그 밖에 보건복지부장관이 정하는 아동의 성장 및 복지 여건이 취약한 가정(제2호)에 해당하는 가정 중에서 보건복지부장관이 아동의 발달수준 및 양육 환경 등을 고려하여 정하는 기준에 따라 통합서비스지원 대상을 선정하도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 법 제37조제1항에 따른 통합서비스의 내용으로 건강검진 및 질병예방교육 등 건강증진을 위한 서비스(제1호), 아동의 기초학습 및 사회성·정서 발달 교육 지원(제2호), 부모의 양육 지도(제3호) 및 그 밖에 아동의 성장과 발달을 도모하기 위하여 필요한 서비스(제4호)를 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 전단에서는 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 법 제37조제2항에 따라 통합서비스지원 업무를 수행하기 위한 통합서비스지원기관을 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 후단에서는 통합서비스지원기관에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 공무원과 민간 전문인력을 배치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
위에서 살펴본 바와 같이 센터는 영유아 통합사례관리(영유아의 발달 수준 및 양육 환경을 고려한 서비스 연계 및 사례관리), 영유아 발달지원사업(지역 내 보건의료자원체계를 활용한 가정방문 건강지원사업, 연령별 발달단계에 따른 보육·교육 지원사업, 치료전문기관 서비스 연계를 통한 인지정서사업), 영유아 가족지원사업(영유아 보호자에 대한 상담 및 교육, 영유아 가족 욕구에 기반한 맞춤형 양육지원, 지역자원 및 네트워크를 활용한 경제적 안정 지원사업, 소규모 품앗이를 활용한 가족지지망), 지역사회 협력사업(지역내 친영유아 환경 조성을 위한 협력체계 구축 및 공동사업, 지역내 공동체 문화 확산을 위한 인식개선 사업) 등의 기능을 수행하는데, 이러한 기능은 「아동복지법 시행령」 제37조제2항에 규정된 통합서비스의 내용인 건강검진 및 질병예방교육 등 건강증진을 위한 서비스(제1호), 아동의 기초학습 및 사회성·정서 발달 교육 지원(제2호), 부모의 양육 지도(제3호) 및 그 밖에 아동의 성장과 발달을 도모하기 위하여 필요한 서비스(제4호)와 거의 동일하다고 보여집니다.
따라서, 관악구조례안에서 센터의 설치·운영에 대한 근거를 「아동복지법」 제4조와 「지방자치법」 제144조로 규정하더라도 센터가 수행하는 기능이 「아동복지법 시행령」 제37조제2항 각 호에 따른 통합서비스의 내용과 동일한 이상 센터는 「아동복지법」 제37조에 따라 관악구청장이 설치·운영하는 기관으로 보아야 할 것입니다.
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있으므로 상위법령에 위반되는 내용을 조례에 규정할 수는 없다고 할 것이고, 법률의 문언을 해석할 때에는 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 그 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는바(대법원 2009. 4. 23. 선고, 2006다81035 판결 참조), 「아동복지법 시행령」 제37조제3항 전단에 따라 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 통합서비스지원 업무를 수행하기 위한 통합서비스지원기관을 설치·운영하여야 하고, 같은 항 후단에 따라 통합서비스지원기관에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 “공무원”과 민간 전문인력을 배치하여야 하므로, 문언상 해당 사무를 민간에 위탁하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 「아동복지법」 제37조에 따른 통합서비스지원사업을 수행하는 센터는 「아동복지법」 제37조 및 같은 법 시행령 제37조제3항에 따라 민간에 위탁할 수 없으므로 「아동복지법」 제4조 및 「지방자치법」 제144조를 근거로 센터를 민간에 위탁하여 운영하는 내용의 조례를 제정할 수 없을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가의 이유에서 살펴본 바와 같이 「아동복지법」 제37조에 따른 통합서비스지원사업을 수행하는 센터의 운영을 민간에 위탁할 수 없으므로, 「서울시 관악구 공공사회복지시설 설치 및 관리·운영 위탁에 관한 조례」 별표(서울특별시 관악구 공공사회복지시설)에 센터를 추가하여 민간에 위탁하는 내용으로 같은 조례를 개정할 수 없을 것으로 보입니다.
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