이유
가. 질의 가에 대하여
「전라북도의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 일부개정안」(이하 “행정사무감사 조례안”이라 함) 제9조의5제1항에 따르면 의원은 감사·조사 기간 이외의 의정활동에 필요한 자료를 수집하고자 할 경우에는 제출 기한을 정하여 의장의 허가를 얻어 사무처장에게 자료 수집을 요구할 수 있다고 규정하려는바, 이와 같은 규정을 신설할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
그런데 「전라북도의회 행정사무감사 및 조사에 관한 조례」(이하 “행정사무감사 조례”라 함) 제9조제1항 전단에서는 감사 또는 조사위원회는 감사 또는 조사를 위하여 필요한 때에는 그 의결로 현지를 확인하거나 보고 또는 서류 제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정사무감사 조례안 제9조의5제1항은 ① 감사·조사 기간 ‘이외’의 의정활동에 필요한 자료를 수집하고자 할 경우 ② ‘의장의 허가를 얻어’ ③ ‘사무처장에게’ ④ 감사·조사 사항 이외의 ‘(포괄적) 자료수집’을 요구할 수 있다는 점에서 위 조례 제9조제1항과 차이가 있는 것으로 보입니다.
우선, 감사·조사 기간 ‘이외’의 ‘의정활동’에 필요한 자료를 수집하고자 할 경우 감사·조사 사항 이외의 ‘(포괄적) 자료수집’을 요구할 수 있는지 여부와 관련하여 살피건대, 「지방자치법」 제41조제4항 및 같은 법 시행령 제43조제1항에서는 감사·조사 기간 ‘이내’와 ‘이외’의 기간은 명시되어 있지 않지만, 「지방자치법」 제40조제1항은 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이며, 같은 법 제43조에 따르면 지방의회는 내부운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다고 하는바, 행정사무감사 조례는 원칙적으로 행정사무 감사 및 조사에 관한 사항을 규정하여야 할 것이고, 행정사무 감사·조사에 관한 것 ‘외’의 안건의 심의와 관련된 서류의 제출도 요구하고자 한다면 의회규칙에 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 의결기관은 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다고 할 것이므로(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조), 의원이 그 수집을 요구할 수 있는 자료의 범위가 한정되어 있지 아니하도록 규정하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
다음으로, 일정한 자료 수집을 요구할 경우 ‘의장의 허가’를 얻도록 한 부분에 대하여 살펴보면, 여기서 말하는 ‘의장의 허가’란 내부적인 절차 통제를 위한 것으로서, 「지방자치법」 제41조제4항 및 같은 법 시행령 제43조제1항에 따르면 행정사무·감사와 관련된 서류의 제출은 늦어도 그 서류제출일의 3일 전까지 ‘의장을 통하여’ 하도록 하고 있어, ‘의장의 허가’를 얻도록 하는 것은 ‘의장을 통하여’ 하는 것과 그 절차 통제의 방식에 있어 차이가 있는 것으로 보입니다.
마지막으로, 자료수집 요구의 상대방을 ‘사무처장’으로 하는 부분에 관하여 살펴보면, 행정사무감사 조례안 제9조의5제1항 및 제2항에서는 의원이 자료를 요구한 때에는 사무처장은 관련기관으로부터 자료를 일괄 취합하여 의원에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제41조제4항 및 같은 법 시행령 제43조제1항에서는 의결기관인 의회가 직접 집행기관인 행정기관의 장에게 서류제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 특히 같은 법 제92조제1항에 따르면 사무처장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리한다고 규정하고 있는바, 의사결정권한이 없고 보좌권한만 있는 사무처장이 자료수집 요구의 상대방이 되어 관련기관으로부터 자료를 일괄취합하는 주체가 된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 전라북도의회 의원 행정사무감사·행정사무조사 기간 이외의 의정활동에 필요한 자료를 수집하고자 할 경우 제출기간을 정하여 의장의 허가를 얻어 사무처장에게 자료수집을 요구할 수 있다는 규정을 신설할 수 없다고 보아야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
먼저, 관련 법령을 살펴보면 「지방자치법」 제40조에 따라 본회의 또는 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 지방자치단체장에게 요구할 수 있고, 같은 법 시행령 제38조에 따라 서류의 제출요구는 늦어도 그 서류 제출일 3일 전까지로 하도록 하고 있는바, 이는 지방의회의 서류제출 요구권 남용을 방지함과 아울러 지방의회의 서류제출 요구에 대한 지방자치단체장의 제출의무를 부여하는 데 그 취지가 있는 것으로 보입니다.
그런데 지방의회의 서류제출요구에 지방자치단체장이 정당한 이유 없이 불응하는 경우에는 행정사무감사 및 조사 등 지방의회의 견제·감시 권한을 발동하여 이에 대응하는 것이 합리적인 권한행사 방법이므로, 자료제출을 거부하는 집행부 관계자에 대한 징계요구 등 자료제출을 강제할 수 있는 규정을 조례로 제정하는 것은 지방의회가 법령에 따라 주어진 권한의 범위를 넘어 집행기관의 행정작용에 대하여 직접 간섭하는 것으로서 법령에 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어 지방자치법령의 취지에 맞지 않을 뿐 아니라 「지방자치법」 제22조에서 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 한 규정의 취지에도 위반된다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치법」 제41조제7항은 행정사무 감사와 조사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바, 「국정감사 및 조사에 관한 법률」 제16조제2항은 “감사 또는 조사 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 그 정도에 따라 정부 또는 해당 기관에 ‘징계조치’ 등 ‘시정’을 요구하고, 정부 또는 해당기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 정부 또는 해당기관에 이송한다.”라고 규정하고 있음에 반하여, 「지방자치법」 제41조의2제2항은 “감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 ‘시정’을 필요로 하는 사유가 있는 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.”라고만 규정하여 ‘시정’에서 ‘징계조치’가 포함되는지 여부를 명백히 규정하고 있지 아니합니다.
「지방자치법」 제105조는 지방자치단체의 장에게 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 소속 직원에 대한 임면이나 징계 등에 관한 권한이 있음을 규정하고, 「지방공무원법」 제69조, 제72조에 따르면 지방공무원에게 징계사유가 있을 때에는 인사위원회의 의결을 거쳐 임용권자가 하도록 규정하고 있는바, 이러한 관련 법령의 규정에 비추어 살펴보면, 「지방자치법」 제41조의2제2항에서 ‘시정’에 ‘징계조치’가 포함되는지 여부를 규정하지 않은 것은 「지방자치법」 제105조, 「지방공무원법」 제69조 및 제72조에 따른 집행기관의 소속직원에 대한 인사나 징계에 관한 고유권한을 침해하지 않도록 하기 위하여 의도적으로 배제한 것이지 단순히 착오로 이를 누락한 것이 아니라 할 것이므로, 단순한 시정 뿐만 아니라 해당 공무원의 징계까지 요구할 수 있도록 한 행정사무감사 조례안 제9조의5제6항은 지방의회가 법령에 의하여 주어진 권한의 범위를 넘어 집행기관의 행정작용에 대하여 직접 간섭하는 것으로서, 법령에 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어 결국 상위법령인 「지방자치법」 제41조의2제2항에 위반된다고 할 것입니다(대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18 판결 등 참조).
따라서 자료제출을 성실히 이행하지 않았다고 하여, 전라북도의회 의장이 해당 공무원 등의 소속 기관장에게 징계를 요구할 수 있다는 규정은 신설할 수 없는 것으로 보입니다.
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