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• 질의요지

  
  

  축산농가에서 가축분뇨 공공처리시설에 가축분뇨를 유입하려는 경우 시장에게 유입신청을 하고, 시장이 승인 또는 거부 등을 할 수 있도록 하는 내용을 「양산시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제2조제9호에서 “공공처리시설”이란 지방자치단체의 장이 설치하는 가축분뇨 처리시설 또는 농협조합이 시ㆍ도지사의 승인을 받아 설치하는 자원화시설을 말하고, 제24조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 농협조합은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 필요하면 공공처리시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다. 또한, 같은 법 제25조에서는 공공처리시설을 설치한 지방자치단체의 장 또는 농협조합(이하 “공공처리시설설치자”라 한다)은 공공처리시설의 사용을 시작하거나 변경할 때에는 처리대상 배출시설의 범위 및 지역을 공고해야 하고(제1항), 공공처리시설설치자 또는 공공처리시설의 관리를 대행하는 가축분뇨시설관리업의 허가를 받은 자(이하 “공공처리시설설치자등”이라 한다)는 공공처리시설에서 가축분뇨를 처리할 때에는 규모가 작은 배출시설에서 발생되는 가축분뇨를 우선적으로 반입하여 처리해야 하며(제3항), 공공처리시설설치자등은 공공처리시설의 처리용량에 여유가 있을 때에는 관할 구역의 분뇨를 공공처리시설로 유입시켜 처리할 수 있다고 규정하고 있습니다(제4항).
  
  이와 관련하여 「양산시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 “양산시 조례”라 한다) 제4조에서는 공공처리시설에서 처리하는 가축분뇨는 가축분뇨법 제11조제1항의 허가대상 배출시설 미만의 소규모 축산농가에서 배출되는 가축분뇨의 처리를 원칙으로 하고(제1항), 허가대상 배출시설에서 발생되는 가축분뇨를 공공처리시설에서 처리할 수 있다고 규정하고 있는데(제2항), 양산시에서는 해당 조례에 축산농가에서 가축분뇨를 공공처리시설로 유입하려는 경우 시장에게 사전 승인신청을 하고, 시장은 이러한 신청에 대해 승인을 하거나 여러 사유를 참작하여 거부를 할 수 있도록 하는 규정을 신설하려고 하는바, 이러한 규정이 공공처리시설에서 가축분뇨를 처리하기 위한 세부적인 운영 방법 및 절차에 해당하는 것인지, 아니면 법률의 위임없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것은 아닌지에 대해서 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없는 것이고(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결, 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순, 저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적, 구체적으로 결정하여야 할 것입니다.
  
  먼저, 가축분뇨법 제25조에서는 공공처리시설에서 가축분뇨를 처리할 때 규모가 작은 배출시설에서 발생되는 가축분뇨를 우선적으로 반입하여 처리하고(제3항), 공공처리시설의 처리용량에 여유가 있을 때에는 관할 구역의 분뇨를 공공처리시설로 유입시켜 처리(제4항)할 수 있도록 함으로써 공공처리시설에서의 가축분뇨 처리기준 및 원칙을 정하고 있으나, 이러한 처리기준 및 원칙을 실현하기 위한 구체적이고 세부적인 절차나 방법 등은 규정되어 있지 않습니다.
  
  그런데, 공공처리시설의 설치규정과 관련하여 당초 가축분뇨법(법률 제8010호, 2006. 9. 27. 제정, 9. 28. 시행)에서는 소규모 축산농가에서 발생하는 가축분뇨만을 처리하기 위하여 공공처리시설을 설치하도록 규정되었으나, 이후 축산농가의 규모와 상관없이 전체 축산농가에서 발생한 가축분뇨를 처리하도록 공공처리시설을 설치하되, 공공처리시설 운영 시 규모가 작은 배출시설에서 발생하는 가축분뇨를 우선적으로 반입ㆍ처리하도록 하는 내용으로 가축분뇨법이 개정(법률 제10973호, 2011. 7. 28. 개정, 10. 29. 시행)되었는데, 이는 가축사육농가가 전업화ㆍ대규모화하여 소규모 농가에서 발생하는 가축분뇨량은 감소하고, 중ㆍ대규모 축산농가의 가축분뇨 유입량이 대부분을 차지함에 따라 가축분뇨의 적정 처리와 공공처리시설의 가동률을 제고하기 위한 것으로 보입니다.
  
  위 규정취지에 따르면, 공공처리시설설치자는 축산농가에서 유입된 가축분뇨를 처리할 경우, 축산농가의 규모 등을 비교ㆍ판단하여 규모가 작은 배출시설부터 우선 처리하고, 처리용량에 한계가 있는 경우 규모가 큰 배출시설은 처리대상에서 제외하는 방식으로 운영하는 것으로 보이는데, 가축분뇨법에서는 가축분뇨의 유입에 대한 일반적인 기준만을 제시하고 있을 뿐, 해당 기준을 실행하기 위한 세부적인 절차나 방법을 규정하고 있지 아니하므로, 양산시 조례에 규정하려는 축산농가의 유입 신청 및 시장의 승인 또는 거부에 관한 규정은 가축분뇨법 제25조제3항 및 제4항의 처리기준을 실행하기 위한 세부적인 절차나 방법을 정한 것으로 보이므로 가축분뇨법의 규정취지를 위반한 것으로 보이지는 않습니다.
  
  따라서, 축산농가에서 가축분뇨 공공처리시설에 가축분뇨를 유입하려는 경우 시장에게 유입신청을 하고, 시장이 승인 또는 거부 등을 할 수 있도록 하는 내용을 양산시 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
  
  다만, 양산시 조례에서 규정하려는 사전승인 신청, 승인 및 거부 등의 용어가 주민의 권리를 제한하는 것으로 볼 소지가 있으므로, 양산시 조례에 해당 내용을 규정하려는 경우에는 그 표현에 있어서 신중을 기하시기 바랍니다.