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의견제시사례 상세
안건번호 의견19-0084 요청기관 경기도 회신일자 2019. 4. 4.
안건명 경기도의회는 행정사무감사 등의 의정활동을 수행하면서 위법하거나 부당한 사항을 발견한 경우 본회의 의결을 거쳐 수사기관에 고발할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지(「지방자치법」 제11조 등 관련)
  • 질의요지

    경기도의회는 행정사무감사 등의 의정활동을 수행하면서 위법하거나 부당한 사항을 발견한 경우 본회의 의결을 거쳐 수사기관에 고발할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

  • 의견

    이 사안의 경우 질의 내용의 조례를 제정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유

    이 사안은 지방의회에서 의정활동을 수행하면서 위법하거나 부당한 사항에 대하여 본회의 의결을 거쳐 수사기관에 고발할 수 있도록 하는 내용의 조례를 규정할 수 있는지 여부를 질의하는 것으로 보이는바, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 이 조례안의 내용이 자치사무로서 조례로 규율할 수 있는 사무에 해당하는지에 관하여 살펴보겠습니다.

    국가사무는 원칙적으로 조례제정의 대상이 되지 아니하므로 국가사무에 관한 사항을 규정한 조례는 위법ㆍ무효가 되고, 조례안의 경우 그 일부만이 위법한 경우에도 그 전부의 효력이 부인됩니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조).

    살피건대, 「지방자치법」 제11조제1호에서 지방자치단체는 외교, 국방, 사법(司法) 등 국가의 존립에 필요한 사무에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다고 규정하고 있는 한편, 「형사소송법」 제234조에서는 누구든지 범죄가 있다고 사료하는 때에는 고발할 수 있고(제1항), 공무원은 그 직무를 행함에 있어 범죄가 사료하는 때에는 고발하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는바, 이 사안에서와 같이 수사기관에 범죄사실을 신고하여 그 소추를 요구하는 의사표시인 고발에 관한 사항은 국가사무에 해당하므로, 지방의회가 의정활동을 수행하면서 발견된 범죄사실의 고발에 관한 사항은 「형사소송법」 또는 개별 법률에 따라 고발할 수 있음은 별론으로 하고, 고발과 관련한 요건, 절차 등을 조례에 규정하는 것은 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것이 용인되는 자치사무라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

    그렇다면 경기도의회는 행정사무감사 등의 의정활동을 수행하면서 위법하거나 부당한 사항을 발견한 경우 본회의 의결을 거쳐 수사기관에 고발할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 없다고 할 것입니다.

    [관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]

    「형사소송법」
    제234조(고발) ① 누구든지 범죄가 있다고 사료하는 때에는 고발할 수 있다.
    ② 공무원은 그 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료하는 때에는 고발하여야 한다.

    「감사원법」
    제20조(임무) 감사원은 국가의 세입ㆍ세출의 결산검사를 하고, 이 법 및 다른 법률에서 정하는 회계를 상시 검사ㆍ감독하여 그 적정을 기하며, 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정 운영의 개선과 향상을 기한다.
    제35조(고발) 감사원은 감사 결과 범죄 혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발하여야 한다.

    「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」
    제12조(불출석 등의 죄) ① 정당한 이유 없이 출석하지 아니한 증인, 고의로 출석요구서의 수령을 회피한 증인, 보고 또는 서류 제출 요구를 거절한 자, 선서 또는 증언이나 감정을 거부한 증인이나 감정인은 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이상 3천만원 이하의 벌금에 처한다.
    ② 정당한 이유 없이 증인ㆍ감정인ㆍ참고인의 출석을 방해하거나 검증을 방해한 자에 대하여도 제1항의 형과 같다.
    제13조(국회모욕의 죄) ① 증인이 본회의 또는 위원회에 출석하여 증언함에 있어 폭행ㆍ협박, 그 밖의 모욕적인 언행으로 국회의 권위를 훼손한 때에는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이상 5천만원 이하의 벌금에 처한다.
    ② 증인이 동행명령을 거부하거나 고의로 동행명령장의 수령을 회피한 때, 제3자로 하여금 동행명령장의 집행을 방해하도록 한 때에는 5년 이하의 징역에 처한다.
    제14조(위증 등의 죄) ① 이 법에 따라 선서한 증인 또는 감정인이 허위의 진술(서면답변을 포함한다)이나 감정을 하였을 때에는 1년 이상 10년 이하의 징역에 처한다. 다만, 범죄가 발각되기 전에 자백하였을 때에는 그 형을 감경 또는 면제할 수 있다.
    ② 제1항의 자백은 국회에서 안건심의 또는 국정감사나 국정조사를 종료하기 전에 하여야 한다.
    제15조(고발) ① 본회의 또는 위원회는 증인ㆍ감정인 등이 제12조ㆍ제13조 또는 제14조제1항 본문의 죄를 범하였다고 인정한 때에는 고발하여야 한다. 다만, 청문회의 경우에는 재적위원 3분의 1 이상의 연서에 따라 그 위원의 이름으로 고발할 수 있다.
    ② 제1항에도 불구하고 제14조제1항 단서의 자백이 있는 경우에는 고발하지 아니할 수 있다.
    ③ 제1항 본문에 따른 고발은 서류등을 요구하였거나 증인ㆍ감정인 등을 조사한 본회의 또는 위원회의 의장 또는 위원장의 명의로 한다.
    ④ 제1항에 따른 고발이 있는 경우에는 검사는 고발장이 접수된 날부터 2개월 이내에 수사를 종결하여야 하며, 검찰총장은 지체 없이 그 처분결과를 국회에 서면으로 보고하여야 한다.

    「지방자치법」
    제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.
    1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무
    2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무
    3. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무
    4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도ㆍ일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무
    5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무
    6. 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무
    7. 고도의 기술을 요하는 검사ㆍ시험ㆍ연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무

    「경기도의회 의정활동 수행시 발견된 사건에 대한 수사의뢰 지원 조례안」
    제1조(목적) 이 조례는 경기도의회 의원이 행정사무감사 등의 의정활동을 수행하면서 발견된 사건의 수사의뢰 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
    제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. “고소”란 「형사소송법」(이하 “법”이라 한다) 제223조 및 제225조에 따라 범죄의 피해자, 법정대리인 및 기타 고소권자가 수사기관에 대하여 일정한 범죄사실을 신고하여 그 소추를 구하는 것으로 수사의 단서가 되는 의사표시를 말한다.
    2. “고발”이란 「법」제234조에 따라 범죄사실을 수사기관에 신고하여 범인의 소추를 구하는 의사표시로, 단순한 피해신고는 그 대상이 아니며 고소권자 이외의 제3자는 누구든지 고발할 수 있다.
    3. “고소장, 고발장”이란 수사기관(사법경찰관 및 검사)에 제출하는 서류를 말한다.
    제3조(수사의뢰 대상) 수사의뢰의 대상은 다음 각 호와 같다.
    1. 도 및 교육청 소관 업무
    2.「지방자치법」(이하 이조에서 “법”이라 한다) 제113조부터 제116조까지에 따른 경기도의 소속 행정기관 소관 업무
    3.「지방교육자치에 관한 법률」 제32조 및 제34조에 따라 설치된 교육청 소속 교육기관과 하급교육행정기관 소관 업무
    4. 법 제146조에 따라 경기도가 설치한 지방공기업 소관 업무
    제4조(제외 대상) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 고소 및 고발 등의 수사의뢰 대상에 적용되지 않는다.
    1. 감사ㆍ수사ㆍ재판ㆍ행정심판ㆍ조정ㆍ중재 등 다른 법령에 의한 조사ㆍ불복 또는 구제절차가 진행 중인 때
    2. 허위의 사실로 타인으로 하여금 형사처분 또는 징계처분을 받게 하는 경우
    3. 사인간의 권리관계 또는 개인의 사생활에 관한 사항인 때
    4. 그 밖의 수사의뢰의 내용이 불명확한 경우
    제5조(안건 제출 등) ① 의원은 해당 상임위원회 소관에 속하는 사항에 대한 고소 및 고발 등의 수사의뢰를 위원회안으로 제안할 수 있다.
    ② 제1항의 의안은 위원장이 제출자가 되며, 본회의의 의결을 거쳐야 한다.
    ③ 행정사무감사에서 발견된 사항에 대한 고소 및 고발 등의 수사의뢰는 행정사무감사결과보고서에 포함하여 본회의의 의결을 거치도록 한다.
    제6조(회의개최) ① 상임위원회 위원장은 고소 및 고발 등의 수사의뢰를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 회의를 개최할 수 있다.
    ② 위원장은 고소 및 고발 등의 수사의뢰를 준비하면서 사실관계를 확인하기 위하여 관계인을 출석시켜 의견을 청취할 수 있다.
    제7조(자료 요구) ① 의원은 고소 및 고발 등에 필요한 자료 제출을 의장을 통하여 도지사나 교육감에게 요구할 수 있다.
    ② 제1항의 요구를 받은 도지사나 교육감은 요구받은 날부터 7일 이내에 자료를 제출하여야 하며, 그 기간 내에 제출하지 못하는 경우에는 그 사유와 제출할 수 있는 기한을 의장에게 통지하여야 한다.
    제8조(수사의뢰 제출 등) 본회의를 통과한 수사의뢰는 「법」제4조1항에 따라 사건이 발생한 장소(범죄지)나 피고(발)인의 주소, 거소 또는 현재지를 관할하는 지방경찰청 또는 지방검찰청에 제출한다.
    ② 고소·고발의 수사방식은 서면·구술 또는 우편접수로 하여야 하며, 대리고소 및 취소는 가능하나 대리고발 및 취소는 불가하다.
    제9조(자문) ①의원은 고소 및 고발 등의 수사의뢰를 효율적으로 진행하기 위하여 자문이 필요한 경우에는 「경기도의회 입법 및 법률고문 운영 조례」에 따른 법률고문에게 요청할 수 있다.
    ② 법률고문에 대한 요청사항은 다음과 같다.
    1. 고소장 또는 고발장 작성
    2. 기타 수사의뢰 절차와 관련한 형사고문
    제10조(담당부서와 업무) ①수사의뢰를 원활하게 지원하기 위한 담당부서는 입법정책담당관실로 한다.
    ② 수사를 의뢰함에 있어 담당업무는 다음과 같다.
    1. 고소장 대리 접수
    2. 법률고문 요청 및 관리
    3. 변호인 선임
    4. 기타 수사의뢰 지원 관리에 있어 필요한 사항
    제11조(비용부담 등) ① 고소 및 고발 등의 수사의뢰를 진행하면서 변호사 선임 등 수사의뢰 절차과정에 소요되는 비용은 의회가 부담하여야 한다.
    ② 법률 고문 등의 자문을 받은 경우에는 예산의 범위에서 수당 및 여비 등을 지급할 수 있다.

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