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안건번호 의견19-0300 요청기관 서울특별시 회신일자 2019. 10. 15.
안건명 서울특별시의회는 회의 질서유지를 위해 “의장 및 위원장은 시장, 교육감, 그 밖의 집행부 공무원이 국가 또는 지방자치단체의 기관이나 의회의 위신을 손상시키는 언동에 대한 행위를 할 경우에는 당일의 회의에서 발언을 금지하거나 회의장에서 퇴장시킬 수 있다”는 내용을 「서울특별시의회 기본 조례」에 규정하는 것이 상위법령에 위배되는지 여부(「지방자치법」 제49조 등 관련)
  • 질의요지

    서울특별시의회는 회의 질서유지를 위해 “의장 및 위원장은 시장, 교육감, 그 밖의 집행부 공무원이 국가 또는 지방자치단체의 기관이나 의회의 위신을 손상시키는 언동에 대한 행위를 할 경우에는 당일의 회의에서 발언을 금지하거나 회의장에서 퇴장시킬 수 있다”는 내용을 「서울특별시의회 기본 조례」에 규정하는 것이 상위법령에 위배되는지 여부?

  • 의견

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  • 이유

    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것입니다(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 등 참조).

    이 사안의 경우, 「서울특별시의회 기본 조례」(이하 “서울특별시조례”라 함) 제60조에서는 회의 질서유지에 대해 규정하고 있는데, 같은 조에 “의장 및 위원장은 시장, 교육감, 그 밖의 집행부 공무원(이하 “집행기관의 장 등”이라 함)이 국가 또는 지방자치단체의 기관이나 의회의 위신을 손상시키는 언동에 대한 행위를 할 경우에는 당일의 회의에서 발언을 금지하거나 회의장에서 퇴장시킬 수 있다”는 내용을 규정하는 것이 상위법령에 위배되는지가 문제됩니다.

    살피건대, 「지방자치법」 제49조에서 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다고 규정하고 있고, 같은 법 제62조에서는 위원회에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10절 질서에서는 회의의 질서유지(제82조), 모욕 등 발언금지(제83조), 발언방해 등의 금지(제84조), 방청인에 대한 단속(제85조) 등에 대해 구체적으로 규정하고 있습니다.

    이와 같은 지방자치법령의 규정에 따르면, 지방의회의장의 질서유지권은 회의장의 질서를 유지하기 위하여 의원이나 방청인 및 그 밖의 회의장 내에 있는 모든 사람에 대하여 경고와 제지, 발언취소·금지 및 퇴장, 회의 중지, 산회 선포 등 일정한 사항을 명령하거나 이를 실력으로 강제하는 권한이라 할 수 있을 것입니다(이주희, 지방자치법 해설과 운영사례, 기문당 발행 630쪽 참조). 그렇다면 이 사안에 있어 지방자치법령에서 회의의 질서유지를 위해 의원에 대한 경고와 제지, 발언취소·금지 및 퇴장 그리고 방청인에 대한 단속에 관한 사항을 구체적으로 규정하고 있는 반면에 집행기관의 장 등에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지는 않지만 같은 법령에서 집행기관의 장 등에 대하여는 지방의회의장의 질서유지권 행사의 대상에서 제외하려는 것으로 보이지 않고, 지방의회 본회의 및 위원회의 회의장에서 질서를 유지하기 위한 「지방자치법」 제82조, 제85조 등의 규정 내용 및 취지 등을 고려할 때, 회의장의 질서 유지에 필요한 합리적인 절차와 내용에 따른 질서유지권 발동에 관한 사항을 의원이나 방청인 외에 시장, 교육감, 그 밖의 집행부 공무원에 대해 새로 규정한다고 하여 이를 지방자치법령에 위반된다고 하기 어렵습니다.

    다만, 이 사안에서 서울특별시조례에 새로 규정하려는 “국가 또는 지방자치단체의 기관이나 의회의 위신을 손상시키는 언동”의 요건이 명확하지 않아 이를 서울특별시조례에 그대로 규정하는 경우에 정치적 오남용의 소지가 있는 것으로 보이므로 이를 좀더 명확하게 보완할 필요가 있는 것으로 보입니다. 또한, 「지방자치법」 제82조에서는 질서를 어지럽히는 의원에 대하여 곧바로 퇴장 등의 조치를 하지 않고 먼저 경고 또는 제지하거나 발언의 취소를 명(제1항)한 후 그 명에 따르지 않은 의원에 대하여 발언하는 것을 금지하거나 퇴장시킬 수 있도록(제2항) 절차를 규정하고 있는 점, 같은 법 제42조에서는 명문으로 지방자치단체의 장과 관계 공무원에 대하여 행정사무 처리상황 보고, 의견진술, 질문에 응답할 권한을 규정하고 있는 점을 고려하여 질서유지권의 행사 절차와 수준을 합리적으로 규정할 필요가 있는 것으로 보이는바, 이러한 점들을 자치입법에 참고하시기 바랍니다.



    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
    제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
    ② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
    ③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
    제49조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다.
    제10절 질서
    제82조(회의의 질서유지) ① 지방의회의 의원이 본회의나 위원회의 회의장에서 이 법이나 회의규칙에 위배되는 발언이나 행위를 하여 회의장의 질서를 어지럽히면 의장이나 위원장은 경고 또는 제지하거나 그 발언의 취소를 명할 수 있다.
    ② 제1항의 명에 따르지 아니한 의원이 있으면 의장이나 위원장은 그 의원에 대하여 당일의 회의에서 발언하는 것을 금지하거나 퇴장시킬 수 있다.
    ③ 의장이나 위원장은 회의장이 소란하여 질서를 유지하기 곤란하면 회의를 중지하거나 산회를 선포할 수 있다.
    제83조(모욕 등 발언의 금지) ① 지방의회의 의원은 본회의나 위원회에서 타인을 모욕하거나 타인의 사생활에 대하여 발언하여서는 아니 된다.
    ② 본회의나 위원회에서 모욕을 당한 의원은 모욕을 한 의원에 대하여 지방의회에 징계를 요구할 수 있다.
    제84조(발언방해 등의 금지) 지방의회의 의원은 회의 중에 폭력을 행사하거나 소란한 행위를 하여 타인의 발언을 방해할 수 없으며, 의장이나 위원장의 허가 없이 연단(演壇)이나 단상(壇上)에 올라가서는 아니 된다.
    제85조(방청인에 대한 단속) ① 방청인은 의안에 대하여 찬성·반대를 표명하거나 소란한 행위를 하여서는 아니 된다.
    ② 의장은 회의장의 질서를 방해하는 방청인의 퇴장을 명할 수 있으며, 필요하면 경찰관서에 인도할 수 있다.
    ③ 방청석이 소란하면 의장은 모든 방청인을 퇴장시킬 수 있다.
    ④ 방청인에 대한 단속에 관하여 제1항부터 제3항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다.

    「서울특별시의회 기본 조례 일부개정조례안」
    제60조(회의의 질서유지) ① 의원은 회의장에서 다음과 같은 행위를 하여서는 아니된다.
    1. 국가 또는 지방자치단체의 기관이나 의회의 위신을 손상시키는 언동
    2. 의사진행을 지연시키거나 방해할 목적으로 신문, 잡지, 간행물, 기타 문서를 낭독하는 행위
    3. 의장의 허가를 받지 아니한 이석
    4. 의장의 허가를 받지 아니한 자료, 문서 등의 인쇄물 배포 및 녹음녹화 촬영행위
    5. 음식물을 먹거나 담배를 피우는 행위
    6. 회의와 관계없는 물품의 휴대 반입
    7. 본회의장 의장석 또는 위원회 회의장 위원장석 점거
    ② 의장 또는 위원장은 제1항을 위반하는 의원에게는 당일의 회의에서 발언을 금지하거나 회의장에서 퇴장시킬 수 있다.
    ③ 의장 또는 위원장은 회의장이 소란하여 질서를 유지하기가 곤란하다고 인정할 경우에는 회의를 중지하거나 산회를 선포할 수 있다.
    ④ 의장 또는 위원장은 시장, 교육감, 그 밖의 집행부 공무원이 제1항제1호에 따른 행위를 할 경우에는 당일의 회의에서 발언을 금지하거나 회의장에서 퇴장시킬 수 있다.

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